烟草专卖行政处罚案卷制作问题浅析

烟草专卖行政处罚案卷制作问题浅析

本文针对烟草专卖行政处罚案卷制作中的常见问题提出了改进方法：要统一案卷文书格式；规范案卷文书内容。

标签：烟草专卖执法；案卷制作；问题；改进方法

一、烟草专卖行政处罚案卷制作中的常见问题

1、形式问题

（1）案卷文书排序不规范。如部分案件未按照行政处罚决定书和送达回证在前，其余文书按照办案时间顺序排列的要求排列案卷文书，尤其是补办立案的案件，查获现场制作的执法文书未按时间顺序列在立案报告表之前；个别移送案件中，未将移送文书作为主要文书置于案卷首页，而是将其他部门的决定文书复印件作为主要文书置于卷首。案卷材料本身要能反映作出行政处罚的阶段，这样才能展现执法过程和证据提取的情况，说清案件事实和法律适用之间的逻辑关系，否则，就会显得毫无头绪，毫无章法。

（2）案卷文书格式没有统一。在日常工作中，常常会见到同一执法单位的不同案卷中，甚至同一案卷中的不同文书格式没有统一，出现字体字号、表格备注杂乱无章的案卷文书。这势必会让查阅案卷的人对执法机关的权威性和公正性产生怀疑。行政处罚决定书的模板较为固定，是送达被处罚人的重要材料，可以说是行政执法机关作出行政处罚最重要的文书，有极高的公正性和权威性，所以，行政处罚决定书的模板更应该规范、统一。

2、内容问题

（1）行政处罚决定书内容描述不准确、不完整。当案件查办达到下达行政处罚决定书的阶段时，充分说明案情基本清楚、证据确凿、案件大致定性，也已经认定了当事人的违法行为。所以，不应当出现当事人“涉嫌”等字眼，决定书中更不能有类似表述。在制作调查取证环节的文书时可以写当事人“涉嫌”违法，但实际工作中，执法人员在文书制作环节经常出现表述不规范的现象。另外，行政处罚决定书内容缺漏现象也较为常见，比如部分案件告知当事人救济途径不全面或不准确，未告知当事人具体的行政复议和诉讼机关，或者告知当事人提起行政诉讼期限不准确；又如个别案件未充分保障当事人依法享有的陈述权和申辩权，或虽告知了当事人陈述权和申辩权，但又在当事人未明示放弃权利的情况下，未满期限即作出处罚决定。这些问题都会导致当事人和行政执法机关之间产生不必要的麻烦和纠纷。

（2）证据材料制作存在瑕疵。现场检查笔录不完整、不客观：现场检查笔录是执法人员在检查现场之后，对案情事实的一种还原和记录，也将作为整个案件的直接证据材料。因此，现场检查笔录一定要以事实为依据，不能随意添加任

何主观色彩。证据提取不严谨：部分案件当事人身份证明提取不规范，未提取身份证背面发证机关及有效期限信息，无法证明身份证是否合法有效；个别案件对公司进行处罚并由该公司工作人员接受调查，但未取得法定代表人的身份证明及授权委托书；部分案卷的证据复制（提取）单未准确说明证据的证明事项，或提取的证据照片模糊不清；个别案件先行登记保存通知书中当事人签名与当事人实际姓名不一致；提取证据的不严谨很有可能导致该物证与当事人失去关联性，致使当事人违法行为无法得到证实，影响证据的证明力。

（3）执法程序缺乏规范。如个别案件送达回证上受送达人与收件人不一致，但没有任何说明；部分当事人委托代理人处理的案件，未提取委托代理人的身份证明；个别案件检查（勘验）笔录只有一名执法人员签名或在当事人及见证人均不在场的情况下，执法人员没有按照法律规定注明情况并签字；部分案件调查取证时间超过法定30日，但没有依法办理延长调查取证期限的手续。行政执法程序瑕疵可能会导致行政处罚决定的不合法，造成原行政处罚决定的变更或者撤销，抑或行政执法机关的诉讼败诉。

（4）集体讨论形同虚设。行政处罚案件中集体讨论并不是必要环节，只发生在案情重大或者情节复杂的案件中，且行政执法机关认为有必要采取集体讨论方式的时候。集体讨论方式不仅可以发挥群策群力的作用，而且有效的限制了执法机关的随意执法。但是，在实际工作中，从集体讨论的记录便可看出，多数集体讨论已经成为一个形式，先由办案人员叙述案情，然后提出初步处罚意见，而其他与会人员逐一附和，表示赞同。烟草专卖行政执法案卷所表现出来的这种“讨而不论”的集体讨论，导致集体讨论程序失之空泛。

二、烟草专卖行政处罚案卷制作存在问题的改进方法

1、统一案卷文书格式

（1）规范案卷目录排序。烟草专卖行政处罚案卷的文书材料是否具有逻辑性，卷宗目录是否规范有序，是人们对整个卷宗的第一印象。因此，烟草专卖行政执法部门应对卷宗目录的大致顺序制定一个标准，从而达到提升案卷制作水平的目的。可以按照举报材料、立案材料、当事人身份材料、证据材料、当事人申辩材料、行政处罚决定书及送达文书这样一个基本顺序排列。

（2）统一案卷文书格式。将案卷文书标题和内容的字体字号做成统一模板。假如文书的标题和内容的格式始终统一，案卷呈现在查阅者眼前时就会简洁明了、一目了然。统一文书的格式，不仅可以使烟草专卖行政执法工作更加趋于专业化，提高执法人员的工作效率，还可以避免当事人对行政处罚的公正性和严肃性产生疑惑。

2、规范案卷文书内容

（1）进一步规范烟草专卖执法程序。烟草专卖行政执法活动的合法性、合理性不但需要实体保障，还要有程序保障。如果忽略了执法程序这一点，依法行

政就变成了一纸空文。所以要在严格程序上多下功夫，既要确保执法程序的合法、正当、规范，还要进一步明确并细化每一执法行为的具体操作流程，加强痕迹化管理和运用，建立健全执法全过程记录制度。

（2）加强证据提取的严谨性。证据是指能够证明案件真实性的一切事实。证据的提取，一定要遵循合法性、关联性和客观性这几项原则。所以，在取证过程中应严谨细致。办案时既要确保证据确凿，还要保证取证手段合法，要努力形成逻辑清晰、完整、环环相扣的证据链条，尽可能使案件固定的证据能够相互印证，经得起考验。

（3）重新认识集体讨论的重要性。个别案情复杂的案件在调查取证阶段进行案件处理集体讨论的方式，但是集体讨论是对重大复杂案件的集体决策方式，应在案件审理决定阶段，而不是调查取证阶段，如果进行了集体讨论这个程序，就应该充分发挥参会人员的集体智慧，而不是只单纯的进行案情陈述和随声附和。只有真正的做到了集体讨论，才能发挥民主决策和集体智慧的优势。

（4）提高法律知识素养，不断学习相关法律法规。从目前烟草专卖行政处罚案卷制作中存在的问题可以看出，造成案卷制作诸多问题的根本原因还是执法人员的专业知识欠缺。日常工作中，大多数执法人员只是凭借固有的执法经验和执法习惯在进行处罚和案卷制作，所以，要切实加强对一线执法人员和案件办理人员的执法技能培训，并且将法律理论与执法实践有机结合起来，将案件办理和文书制作有机结合起来，尤其针对证据提取、事实认定、法律适用、执法程序等关键环节，确保不留盲点。此外，还要加强《烟草专卖行政处罚程序规定》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的培训。虽然提升执法人员的综合素质不是一朝一夕的事，但只要有排除万难、积极努力去改善、去尝试的愿望，我们坚信，烟草专卖行政处罚案卷制作一定能达到科学、合理、规范的要求，进而有效提升烟草专卖行政管理水平。

张翔（1984-）男，陕西户县人，硕士学位，目前在西安市烟草专卖局法规处工作，从事烟草专卖行政处罚案卷的合法性审查及评查工作.