当前西方基础教育管理改革热点问题透视 2

当前西方基础教育管理改革热点问题透视
主讲人：刘宝存
课程简介
本课程主讲者刘宝存教授通过对世界性教育改革在各国兴起状况的概括讲述，指出当前世界教育面临的新的挑战及存在的系列问题，阐明当今世界基础教育改革与发展的主旋律为提高质量、促进公平，进而对当前西方基础教育管理改革热点问题进行了深入分析，列举了当前西方主要国家基础教育管理改革的主要措施：改革现代教育制度，建立终身教育体系；改革教育管理体制，促进教育行政均权化；实施校本管理改革，扩大学校的办学自主权；改造薄弱学校，促进基础教育均衡发展；开展择校实验，鼓励学校之间的竞争。

通过对本课程的学习，可以帮助我们了解、学习当前西方教育管理改革的整体状况，能使我们拓宽视野，创新思路，更好地来促进中国教育的改革与发展。

课程提纲
一、世界性教育改革的兴起
二、世界教育面临新的挑战
三、世界教育存在的问题
四、世界基础教育改革与发展的主旋律：提高质量、促进公平
五、当前西方基础教育管理改革主要措施
1．改革现代教育制度，建立终身教育体系
2．改革教育管理体制，促进教育行政均权化
3．实施校本管理改革，扩大学校的办学自主权
4．改造薄弱学校，促进基础教育均衡发展
5．开展择校实验，鼓励学校之间的竞争
北京师范大学第五届教育行政干部（聊城市）高研班学习
心得点滴谈（二）
——刘宝存“西方基础教育管理改革热点问题透视”的学习心得
乔玉璞夏吉杰
北京师范大学国际与比较教育研究所副所长刘宝存教授的报告题目是“西方基础教育管理改革热点问题透视”。

该报告的内容分为四个模块：一是教育行政均权化改革；二是校本管理改革运动；三是公立学校的改制与择校；四是教育“全面质量管理”模式的探索。

虽然讲的是西方教育管理改革的问题，似乎与我们每个教育工作的实践者意义不大，但是此报告也为我们了解西方教育管理体制的得与失打开了一扇窗户。

我们可以汲取经验和教训。

现在是开放的世界，关起门来办教育也是不行的。

新课程标准就是在借鉴学习西方课程理念的基础上产生的，至现在也还仍然受到众多的批评，但国家毕竟也实施好几年了。

新课程标准本身没有错，错的是我们的观念和办学的条件与西方有差距。

所以学习借鉴的意义就在于此。

下面就报告主要内容先进行梳理，然后谈自己的点滴心得（心得为红色字体）！
一、教育行政均权化改革
1、教育行政体制的三种类型
（1）中央集权制：中央集权的教育行政也称为“垂直”的教育行政。

在这种体制下中央的与地方的教育行政机构之间存在一种命令与服从的隶属关系。

法国、中国、前苏联等国的教育行政体制属于这一类型。

（2）地方分权制：地方分权的教育行政又称为“平行”的教育行政。

在这种体制下中央的与地方的教育行政机构之间存在一种平行的对应关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，由下层自主办理。

中央教育行政不掌握教育权，不直接干预教育，而只在必要的范围内予以干预；教育事业由地方公共团体独立自主举办和管理，中央政府处于援助、指导的地位。

美国、德国等国的教育行政体制属于这一类型。

设立中央直接拨款学校：所有地方教育当局管理的中学和学生人数在300
名以上的小学、中间学校，可以在自愿的基础上通过无记名投票，征得大多数家长的同意，并经由中央教育和科学部批准，可脱离地方教育当局的管理和控制，由中央直接拨款，成为直接拨款学校。

设立城市技术学校：《1988年教育改革法》还提出在大城市人口集中的地区建立一种侧重技术、科学、数学及其他应用学科的城市技术学院，作为招收当地11－18岁年龄层学生的一种新型的中等学校。

这类学校也独立于地方教育当局的管辖之外，接受中央政府的拨款和工商企业的资助。

（3）法国教育行政的权力下放
首先，中央人事和教学方面的部分权力陆续逐级下放给学区长、学区督学、校长这三级教育行政领导人;
其次，中央行政和财务方面的部分权力陆续分配给地区、省和市镇三级地方行政部门;
第三，中央加强了宏观调控，其主要措施之一便是加强和改善教育评估工作。

（3）俄罗斯教育管理权限的分级化和非集中化
苏联解体后,俄罗斯采取“管理权限的分级化和非集中化”对教育管理体制进行改革,这实际上是将过去中央集权的统一管理改为联邦、共和国、地方三级管理,使联邦对教育管理由具体、直接的管理变为宏观管理,同时也是扩大了地方管理教育的权力。

由以上西方基础教育管理体制的模式，很容易联想到我国的基础教育管理体制也属于一种中央集权式的管理模式。

它的最大优势：一是，用政府的行政力量，集中国家的财力、物力、人力解决穷国办大教育的问题，完成了其它国家上百年才完成的普通义务教育的任务。

二是，由于有了集中统一管理，各类教育，各类学校，都能够健康、有序、规范地发展。

基本的教育秩序、教育质量能够得到保证。

最大的缺陷：一是政府对教育的高度控制造成了由于政府包得太多，学校成了政府的“附庸”，缺乏办学主动性和积极性，只能奉命行事，而缺乏生机和活力，缺乏特色。

二是由于以一个标准办学，学校千篇一律，千校一面，形成不了自己的特色和优势，不利于学生智力的开发和成长。

三是由于政府包得过多，统得过死，也不利于形成多元的管理体制、办学体制和投资体制，影响和制约了社会力量参与发展教育的积极性。

鉴于此，教育管理体制必须要进行改革。

虽不像美国那样实行由校长、社区成员、教师代表、家长和市民联谊会代表及学生组成的理事会制度，但也要还给学校更多的自主权，但也要对学校办学行为给予有效的监督。

二、校本管理运动
（一）校本管理的起源与发展
20世纪60年代中期，澳大利亚一些教育工作者对集权式的学校管理模式提出批评，并要求在每个学校设立董事会，以期建立一个教育局、校长、家长、社区人员、教师、教育管理人员共同合作的学校管理模式。

1972年和1976年，南澳大利亚州和首都直辖区先后建立起学校董事会的学校管理体制，每个学校设立董事会，董事会由校长、社区成员、教师代表、家长和市民联谊会代表及学生（在中学）组成，有权决定学校的教育政策和经费开支、评估有关校舍设备和仪器的需求情况等。

1983年，美国高质量教育委员会发表了《国家处在危险之中，教育改革势在必行》的改革报告，揭开了美国重建教育运动的序幕。

在学校管理上，重建教育运动主张成立地方学校理事会（local school coun cil），实施以学校为基点的学校管理模式（即校本管理），强调发挥学校基层管理人员和教师的积极性，强调学区、校方高层行政人员与社区、家长、学生共同决策，共同参与教育教学改革。

到1999年，全国已有33州的数千个学区在实验某种形式的校本管理。

1987年10月，新西兰发表了著名的皮科特报告（Picot Report），在新西兰也掀起了重建学校系统的改革运动，其中一个主要措施就是下放财政权力，加强学校的地方化管理与控制，由学校董事会负责制定学校的目标和政策。

1988年的教育改革法促进了英国学校管理模式的改革，该法案通过创设直接拨款学校和地方学校管理推行校本管理。

在90年代初，加拿大阿尔波特省的埃德蒙顿公立学校学区开始实验以校本决策为核心的校本管理，把学校管理权力下放到学校层面，家长、社区和企业参与学校的决策。

在90年代以后，校本管理逐渐从西方发达国家传播到其他国家和地区。

我国的香港地区于1991年4月颁布了“学校管理改革”的政策，并于1992年开始正式贯彻实施，按照自愿参加的原则进行校本管理的改革实验。

目前，校本管理正在成为学校管理改革的一个世界性热点。

（二）校本管理的内涵与哲学基础
1、对校本管理的不同理解
校本管理是管理结构的一种更替，是权力非中心化的一种形式，是把决策权力的重新分配作为激发学校提高有效性的首要手段。

校本管理是指学校教育组织、管理的非中心化，把权力授予那些最接近课堂中学生的人（即教师、家长和校长），为学校系统中的所有人创造新的角色和责任，以期改变课堂中学与教的过程。

校本管理就是一项将重要的决策权从州和县转移到每一所学校的改进教育的策略，旨在通过向校长、教师、学生及其家长和其他社区成员提供控制教育过程的更多权力，为学生创造更为有效的学习环境。

校本管理就是权威和责任由上级部门和官员向学校这一层次的下移，并由一个由相关股东参与的法人团体来负责实施。

2、校本管理的内涵
校本管理，顾名思义，就是以学校为本位或以学校为基础的管理。

它是一种以权力下放为中心的学校管理思想和模式，其核心就是强调教育管理重心的下移，教育行政部门给予学校更大的权力和自由，使中小学成为自我管理、自主发展的主体，可以根据自身的需要确定自己的发展目标和方向，从而提高学校管理的有效性，创办出更有效的学校。

3、校本管理的哲学基础
校本管理模式的产生反映了西方教育管理哲学从“外控式管理”向“内控式管理”的转变。

传统的外控式教育管理追求教育需求目标一元化，追求数量的发展，认为理性的行政管理科层结构和集权化是教育管理的基本原理，学校只是一个执行系统，它所需要做的就是按照上级教育行政主管部门制定的政策要求行事。

这种外控式教育管理哲学是在农业生产和工业生产时代形成和发展起来的，对公共教育体系的建立和教育规模的扩充起到了促进作用，同时也促进了学校教育整体质量的提高。

外控式教育管理也有其局限性，那就是学校只能按照上级教育行政部门的规则行事，缺乏自主权和应变能力，不能根据社会和自身的需要灵活地制定发展政策和策略。

20世纪中后叶，以分权化、多样化为中心的后现代主义思潮在西方国家兴起并迅速发展，对教育管理思想产生了很大的影响。

同时，随着社会发展速度的加快，教育发展的中心由数量扩张转向质量提高，外控式管理的局限性越来越明显。

因此，与外控式管理相对应的内控式管理思想便应运而生，校本管理便是内控式管理的具体形态。

校本管理的理论基础：
（1）由外界强加的教育决定剥夺了某些与学校有关的人的权力，学校需要一种参与决定变革的机会，以及使变革适应个别环境的灵活性的权力；
（2）学校是决策的基本单位，因此应该给学校识别学生需要并对之作出反应的能力；
（3）那些对某一主题了解最多的行动者应该有权对该主题作出决策；
（4）与学校系统有关的人有参与决策过程的权力和义务；
（5）那些受学校决策影响最深的人（教师、学生和家长）应该在学校事务的决策中发挥重要作用；
（6）学生、家长、学校教职员有独特的需求，他们能最好地识别和满足这些需要。

校本管理强调学校是一个自行管理系统，与外控式管理不同，它追求的是教育需求目标多元化和教育质量的提升，主张殊途同归和权力下放。

外控式管理和内控式管理反映了两种不同的管理哲学，从外控式管理向内控制式管理的转变，实质上就是学校管理权的下放和教育行政部门和学校（包括校长、教师、学生及其家长等）角色转变的过程，校本管理使学校有了更大的自主性、灵活性。

（三）校本管理改革的主要措施
校本管理在具体实践上的差异：
强调校本预算（如加拿大、英国、新西兰、澳大利亚）;
强调校本决策（如美国、英国、加拿大、新西兰);
强调社会参与（如澳大利亚、美国);
强调学校领导方式的变革（如澳大利亚）;
强调校本培训（如英国、美国);
强调信息共享（如加拿大）.
1、调整政府与学校的关系，扩大学校的管理自主权
在校本管理中，权力下放是最核心的问题。

权力下放是指把学校管理权从上级教育行政管理部门下放到学校，由学校自主管理。

下放的权力一般包括学校目标和政策制定权、财政预算权、人事安排权、课程设置权等，不同国家、地区之间略有不同。

2、改革学校管理体系，倡导共同决策
在校本管理中，共同决策也是非常重要的理念。

校本管理将权力下放到学校，往往不是交给校长一个人，而是交给一个学校委员会（在美国一般是地方学校理事会，在澳大利亚、英国、新西兰为学校董事会）。

3、加强校本培训，提高学校的决策能力
校本管理导致校长、教师、学生、家长和其他参与学校委员会的人士的角色转变。

为了实现各类人员的角色转变，各国中小学普遍加强了对他们的校本培训，提高他们的工作技能和团队合作技能。

4、建立信息共享机制，改善学校的信息沟通状况
在实行校本管理的国家和地区，教育行政部门都开始注意建立信息共享机制，为学校提供校本决策所需要的组织行为信息，实现学校与教育行政部门的纵向信息共享以及学校与学校、学校与社区之间的横向信息共享，学校自身也加强了与外界的信息沟通工作。

5、改革奖励机制，补偿教职员工参与学校管理的努力
大多数学校不是以金钱方式而是以其他方式奖励、补偿教职工的劳动，如减少教师的工作负担，提供参加周末、暑期培训的机会，提供休假、脱产进修的机会，提供参加专业会议的机会，用感谢信或在学校业务通讯中给予表扬，在教师大会上或年末聚会、聚餐时表示感谢。

（四）关于校本管理的评价与思考
在西方国家，校本管理的改革实验已有20多年的历史，对西方各国的教育行政体制和中小学管理都产生了比较大的影响，并引起其他国家和地区的重视，校本管理将有可能逐渐发展成为一种世界性的趋势。

校本管理作为一种学校管理模式，是对传统学校管理模式过分集中化的弊端进行改革的产物，主要目的是想通过权力下放、学校自主和共同决策来提高学校的管理水平，提高学校教育的质量和适应社会、个人发展需求的能力，也就是说提高学校的有效性。

校本管理的优点：
通过权力下放，学校获得了较大的管理自主权，有利于制定清晰的符合自身实际的发展目标和政策，有利于提高学校教育的灵活性和针对性；
通过共同决策，可以倾听各方面的意见和建议，提高决策的水平，同时也有利于师生员工对学校目标和政策的认同，提高学校的凝聚力和执行政策的主动性、积极性。

但是，西方一些学者在对美国、加拿大、澳大利亚等国实施校本管理的学校进行深入的调查研究后发现，并不是所有的改革都成功了，大多数改革取得了明显的成效，但有一些改革并未取得预期的效果。

校本管理的核心是权力下放，是分权。

分权是与传统管理模式中的集权相对应的。

但无论分权还是集权都是相对的概念，由于各国文化传统、政治体制、教育管理体制不同，并无一个标准的尺度作为各国实施校本管理时权力下放的依据。

同时，我们也不能说权力下放就可以提高学校的有效性，而集权则不能。

校本管理改革要想取得成功，必须正确把握分权和集权的度，在二者之间保持一种微妙的平衡。

由以上校本管理运动的实践经验，我们可以断言，我们的校本管理还很不够。

一是，该下放的权力放的不够。

我国的学校管理体制改革要求的权力下放，主要是中央、省级政府把基础教育的部分权力下放到地方政府（区、县级政府），
分级管理，以县级政府为主：调整政府与学校的关系，扩大中小学校的办学自主权主要是落实中小学校的法人地位，完善校长负责制，并完善与之配套的教师聘任制、岗位责任制和按劳分配制。

地方教育管理部门下放到学校的权力主要是人事管理权、财务管理权、教学管理权等。

在人事上，学校实行教职工聘任制，但受编制指标等限制，大多数学校实行的是岗位聘任制，并不是社会化的真正聘任制；在财务上，学校实行工资总额包干，超额不补，节余留用，但学校缺乏经费预算权，且经费使用也受到种种限制；在教学上，学校有日常的教学管理权，学校还可在国家方针政策留给的空间内，自主进行教学管理和课程开发，但校本课程开设及教材选择仍受限制。

此外，下放到学校的权力主要集中在校长手中。

二是，教职工参与管理的积极性仍需提高。

我国进行的学校管理体制改革，使学校逐步实行了校长负责制，有的还成立了校务委员会。

但是我国学校的民主管理程度并不高，教代会的审议和监督作用远未到位，更谈不上有决策权；校务委员会主要由学校中高层行政管理人员以及个别资深教师组成，几乎没有学生家长、社区成员、学生参与。

三是，政府职能仍需转变。

校本管理改革调整了政府与学校的关系，教育行政部门和学校职能发生了转变。

权力下放就意味着教育决策权的重新分配，教育行政机构改变了传统的对学校实行全过程、全方位控制的方法，转而通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行宏观调控，以保证政府目标的实现和学校公正；合理地运用得到的权力；政府的职能从指挥转变为支持、协调和评价。

学校也相应地要转变职能，由原来的执行机构变成了决策机构，享有了更多的权力，同时也必须为权力的使用及其结果承担更多的责任。

学校可根据自身的特点和社会环境，确立学校发展目标和方向，实施自主和灵活的管理，以满足教育需求的多样性和适应环境的多变性。

而且校本管理信奉的理念是，学校组织不只是一个完成目标的工具，也不仅仅是一个为孩子未来发展作准备的地方，而且也是学生、教师甚至管理者生活、成长和追求发展的
地方，因此，学校注重组织文化的形成以及教师的专业发展。

我国学校管理体制改革后，主管教育行政部门也逐渐转变职能，学校在办学上享有更大的自主权，但我国中小学校基本上实行的还是“外控式管理”，学校多是一个执行系统或机构，学校必须不折不扣地执行上级教育行政主管部门制定的政策和指令。

四是，校长角色需进一步转换。

在校本管理模式中，校长的角色不只是上级指示的传达者和贯彻者，而是多样的，校长既是学校目标的开发者和领导者，人力资源的启动者和协调者，同时又是资源的开发者、学校组织文化和教育理念的塑造者。

教师的角色也发生了很大变化，从课堂的管理者转变为学校的管理者，要参与制定学校的目标、任务以及各种政策。

家长、学生和参与学校管理的社区代表，也从建议者的角色向决策参与者转变，要站在学校的立场上考虑问题。

我国中小学实行的校长负责制，在学校层面上，校长之上多没有更高一层的决策机构（在一些民办学校和转制学校，校长之上还有校董事会），校长既是决策者，又是执行者，决策与执行的职能没有分开；教师虽然越来越多地参与学校的管理，但教师的角色没有发生多大变化，仍是课堂的管理者、命令的接受者和执行者，他们处于被动的地位，没有参与决策的权利；学生、家长社区成员仍只限于教育服务消费者、接受者和资助者的角色。

五是，改革的理念仍需强化。

校本管理强调的是人本主义思想，即我们现在强调的“以人为本”思想，管理者要相信人、依靠人，重视人的发展。

三、公立学校的改制与择校
（一）西方国家择校制度的兴起
从严格意义上讲，择校有着悠久的历史，自从有了不同的学校，也就产生了择校行为。

这种广义上的择校与今日所说的择校是不同的，广义的择校泛指公立学校与私立学校之间的择校以及各种类型之间的择校；今日所说的择校是一种狭义的择校，是指公立学校间的择校。

广义的择校一直存在，即使是在公立教育制度建立之后，家长仍可以选择送孩子上公立学校还是私立学校以及什么样的私立学校。

但公立学校间的择校则长期被禁止，各国普遍采取“划片招生，就近入学”。

20世纪80年代以来，欧美各国相继实施以扩大学生教育选择自由为宗旨的教育改革，摈弃公立学校“就近入学”的传统作法，通过不同的形式赋予学生更多的选择权。

择校改革对教育公平产生了不小的冲击，同时也在社会上引发了关于教育公平的争论。

1、择校运动的产生与发展
在公共教育体系建立之后，各国普遍采取“划片招生，就近入学”的政策，禁止公立学校间的择校。

在20世纪60年代的美国，在民权运动、进步教育思想、反主流文化和“向贫困开战”失败的影响下，兴起了所谓的教育选择运动，自由学校、开放学校、当代学校等新型学校发展起来，这些学校的突出特点是突出校内选择，在教育内容、方式和课程计划等方面为学生提供选择。

在教育选择的基础上，以对学校的选择为核心的磁石学校发展起来，它突破了学区和就近入学的限制，为学生提供真正的择校机会。

在70年代初，在弗里德曼学券思想的影响下，在哈佛大学教授杰克斯和他的“经济机会办公室”的领导下，加利福尼亚的罗彻斯特等学区开始实验学券制，政府把学券发到学生家长手中，由学生家长把学券交给所选择的学校，政府根据学校收得学券（实际上即学生）的多少拨给经费。

1974年，英国保守党将《家长权利宪章》写进竞选纲领中，扩大家长的教育选择成为该党教育政策的基本组成部分，认为择校能使家长不受国家控制并对孩子的教育负责，同时对学校实行优胜劣汰，有利于提高教育质量。

1979年，保守党执政不久就提出了包括择校在内的教育计划，并以《1980年教育法》的形式颁布。