地方融资平台和企业债政策梳理

地方融资平台&企业债政策梳理

来源：华宝证券分析师：胡立刚

1.摘要：

近年来，地方政府融资平台，企业债相关风险以及发行政策日益受到市场的关注，截止2013年9月30日，共有8762个地方融资平台，其中发过债的融资平台共计达287个，总的债券余额为4775亿元。

企业债作为重要的信用债类型之一，融资期限较长，融资金额较大，相较于地方政府融资平台其他融资方式，成本较低，且与地方融资平台的资金使用期限金额等较为匹配。且通过债务融资，不涉及发债平台的企业控制权问题，是较优的融资方式，因此融资平台发债以企业债居多。

地方融资平台的相关政策以及企业债的相关政策之间有着密切的联系，通过对上述政策进行分类梳理了解，将会对未来债券市场，特别是企业债以及地方融资平台各类问题，有着更为全面的研究角度。

本文从地方融资平台政策、企业债风险防范政策以及近期企业债发行政策梳理。

关于地方融资平台政策，从2010年国务院的19号文开始，直指地方融资平台存在问题，提出债务责任落实以及平台分类管理。之后发改委等国家其它部委相应发文，规范地方政府融资行为，防范风险，以期更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，有效管理地方融资平台风险。主要包括：

提出防范地方平台的债务融资风险，明确自营收益发债要求，并规范地方政府担保行为。地方政府投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设。规范土地储备融资行为，纳入地方政府性债务统一管理。对地方政府回购行为、融资平台注资行为、地方政府担保承诺行为进行规范和管理。

关于企业债风险防范政策，企业债是众多企业以及地方融资平台的资金募集方式，为了促进企业债市场持续健康发展，发改委陆续发文来加强对企业债的风险防范与管理。从发改委2012年年底的3451号文到2013年上半年的957号文以及1177号文，发改委对企业债的审核采取了较为谨慎的态度，从发债主体的发行要素，担保情况等给予指导，也将债券发行申请分类管理，并提出专项核查，企业债发行市场由此迅速从高位回落。

主要包括：从发行主体资产负债率、信用等级、募集资金投向、企业担保、资产注入等方面来对企业债的发行以及风险防范进行管理。对企业债券发行申请，按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”三种情况进行分类管理。

关于近期企业债发行政策：从今年8月开始，发改委先后发布1890号文以及2050号文，从企业债预审权的下放省级以及支持通过债券融资来为棚户区改造，包括鼓励“债贷组合”发债申请，项目总投资上限上浮至70%。在此政策背景下，尽管受到审计署债务审计的一定影响，企业债的一级市场发行从底部开始回暖。

对地方政府融资平台，企业债相关风险管理政策以及近期企业债发行政策进行梳理和归纳总结，将更利于我们对未来债券市场以及与地方融资平台相关的类固定收益产品进行研究和分析，并且把握可能的债券市场投资机会，并及时规避相关风险。

外汇占款增幅增加明显，M2、社会融资规模等增速过快，央行短期公开市场操作与前几月已有较明显的不同，市场的资金价格变化较大，且近期都处于较高水平。

尽管国家相关政策，对于符合条件的企业债或者地方融资平台的发债申请给予鼓励，但是企业发行债券还会考虑市场的资金价格对融资成本的影响，近期企业债一级市场的供给情况，还需多考虑资金面以及宏观货币政策方面的影响。

2.地方融资平台政策梳理

地方融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近年来，地方融资平台，通过各类融资方式，地方政府性债务规模迅速膨胀，有些地方政府存在违法违规融资行为，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。

为了有效防范地方融资平台可能引发的相关风险，保持社会经济的稳定发展，国务院、发改委等相应发布了一系列的通知，来规范地方政府融资的管理。

2.1.《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号

2010年6月，国务院发布的19号文表明了对地方政府融资平台的管理态度，并指出了目前融资平台所存在的问题。文中将地方融资平台分为三类，针对不同类别，提出不同的规范清理方法，并强调银行业等金融机构要规范对地方融资平台的信贷管理，最后值得关注的是，重申了地方政府禁止给地方融资平台进行隐形担保，明确债务偿还责任，将融资平台与地方债务的风险一定程度隔离。

2.2.《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号

国务院在2010年6月发布的通知，提出加强对地方政府融资平台的管理，在当年11月，发改委就发布了重要的2881号通知，对于涉及地方融资平台中的债券行为规范给予了进一步的说明。

对于符合条件的投融资平台，发改委将支持其通过发行债券来募集资金，以此来推动地方基础设施建设以及经济发展；对于存在债务风险的地方融资平台，该通知强调要增强融资平台的自营性经营收入，并提出融资平台需满足自营收益占偿债资金70%（含）以上的要求，从而通过发行债券来融资。

同时给出了“地方政府债务余额及综合财力统计表”对不满足70%要求的融资平台，通过测算融资平台所处地方债务和财力情况，来对发债情况给予参考。

值得注意的是，如果融资平台所在地政府负债水平超过100%，发改委将不受理其发债要求。再次强调规范地方政府在融资平台行为中的担保行为，以期有效隔离投融资平台债务风险和地方债务风险。

2.3.《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》发改办财金[2011]1388号

在2010年，国务院和发改委都针对地方政府融资平台的债务问题下发了相关通知，来规范地方融资平台的债务管理以及后续通过发行融资等行为。

而2010年10月，“十二五规划”通过，作为保障民生的重点工程，加快保障性住房建设受到了市场的关注，发改委在2011年6月9日相应地出台了1388号通知，鼓励并引导资金通过债务融资方式来支持保障性住房的建设。

地方政府投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设。各地按《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于各地保障性住房建设。

只有在满足当地保障性住房建设融资需求后，投融资平台公司才能发行企业债券用于当地其它项目的建设。

2.4.《关于加强土地储备与融资管理的通知》国土资发[2012]162号

2012年底，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，旨在规范土地储备融资行为，切实防范金融风险。土地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策。土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监管。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。

2.5.《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预[2012]463号

2010年国务院发布的19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》表明了对地方政府融资平台的管理态度，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了一定的阶段性成果。

但是有些地方政府违法违规融资有抬头之势，因此，在2012年年底，四部委（财政部、发展改革委、人民银行、银监会）联合发文来再次整顿地方政府存在的违法违规融资行为，旨在加强地方政府性债务管理，防范财政金融风险。主要对地方政府回购行为、融资平台注资行为、地方政府担保承诺行为进行规范和管理。

3.企业债风险防范政策梳理

1993 年8 月2 日，国务院发布第121 号令《企业债券管理条例》，我国企业债发行开始拉开序幕。企业债主要分为产业债和城投债，由发改委核准发行，企业债有较为明显的政策导向性。

尽管短融中票市场份额占比的不断增加，企业债仍然是重要的信用债类型，也是众多企业以及地方融资平台的资金募集方式。在企业债发行的市场扩容过程中，也出现了一些问题，包括偿债风险等。

为了更好地发挥企业债券融资在我国经济“稳增长、调结构、转方式”中的导向作用，进一步加强偿债风险管理，促进企业债券市场持续健康发展，发改委陆续发文来加强对企业债的风险防范与管理。

3.1.《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》发改办财金[2012]3451号

为进一步加强企业债券偿债风险防范管理，促进企业债券市场持续健康发展，发改委于2012年年底发布了《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》。

主要从发行主体资产负债率、信用等级、募集资金投向、企业担保、资产注入等方面来对企业债的发行以及风险防范进行管理。其中，对于募集资金主要用于保障房建设的发债申请列入审核绿色通道，优先办理。

3.2.《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》发改办财金[2013]957号

2012年，企业债一级市场的发行经历了放量扩张，各类城投债和产业债不断发行，债券扩容迅速，为了防范企业债发行可能带来风险，在2012年底，发改委下发《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》，主要从发行主体资产负债率、信用等级、募集资金投向、企业担保、资产注入等方面来对企业债的发行等进行风险管理。

在3451号发布之后，2013年，企业债的发行热度并没有得到明显的缓解，在今年4

月19日，发改委发布957号文，来进一步改进企业债券发行审核工作。该通知对企业

债券发行申请，按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”三种情况进行分类管理。通过对企业债进行分类，来进行更为针对性的审核工作管理。

3.3.《关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》发改办财金[2013]1177号

2013年5月，发改委的957号提出加强对企业债发行的审核，将有融资需求的企业债发行分成三类，并且较为明确地说明了“加快和简化审核类”企业债以及“从严审核类”企业债的发债相关要求，包括国家产业支持与否，以及相关的主体债项评级要求和担保情况等。

957号文之后，企业债的一级市场发行速度迅速放缓。5月份，发改委再次发文，针对部分企业发行企业债的申请提出了专项核查的要求，企业债特别是城投债的发行热度再次降温。

在1177号文中，发改委要求各申请发债企业、主承销商、会计师事务所和信用评级公司等中介机构，认真做好自查工作，而发改委将在自查基础上按比例进行抽查。

具体来说，按照957号文将企业债发行分为三类，而1177号文将针对“从严审核类”和“适当控制规模和节奏类”的企业债发债申请，申请发债的企业以及相关主承销商等中介机构将先对企业进行自查，重点包括发债企业是否贯彻国家相关政策，企业的财务经营指标是否真实合规，担保是否有效，之前募集资金的使用情况等。

在基于发债企业和中介机构自查的情况下，省级发改委进行核查，而发改委则对部分发债企业进行抽查。

发改委连续发文要加强改进企业债券发行的审核工作，将企业债进行分类管理，并提出对部分发债企业进行专项核查。在957号文以及1177号文先后发布后，企业债特别是城投债的发行迅速回落。

4.近期企业债发行政策梳理

从发改委2012年年底的3451号文到2013年上半年的957号文以及1177号文，发改委对企业债的审核采取了较为谨慎的态度，表明了对企业债相关风险的防范与管理。

从发债主体的发行要素，担保情况等给予指导，也将债券发行申请分类管理，并提出专项核查，这使得企业债发行市场从火热状态快速地冷却下来。

而从今年8月开始，发改委先后发布1890号文以及2050号文，从企业债预审权的下放省级以及支持通过债券融资来为棚户区改造，企业债的一级市场发行从底部开始回暖。

4.1.《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》发改办财金[2013]1890号

自从今年4月发改委接连发布957号文以及1177号，企业债的发行规模迅速回落，许多企业通过企业债来融资资金的需求申请被暂缓。

中国审计署7月28日官方网站消息，根据国务院要求，审计署近日将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。对城投债的一级市场发行，再次形成压力。

8月2日，发改委发文1890号，决定将由国家发改委进行的企业债预审工作，委托省级发改部门负责，国家发改委今后将做好政策指导、业务培训和资格管理工作。

1890号通知将企业债预审权从发改委下放至省级发改部门，进一步明确了企业债审核的程序流程，将提高企业债的审批效率，特别是对于“加快和简化审核类”企业债的发行审核效率，将会进一步提速。

对于“适当控制规模和节奏类”、“从严审核类”企业的发债申请，国家发改委可根据国家宏观经济金融形势和宏观调控要求，动态调整受理门槛、合理控制债券规模。

企业债预审权的下放，使得在1890号文发出之后，市场对企业债一级市场的回暖产生预期，而实际是从8月开始，企业债的发行从低谷开始复苏，特别是城投债的发行，发行数量和规模都呈现上升态势。

4.2.《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》发改办财金[2013]2050号

企业债预审权的下放，让冰冷的企业债市场发行迎来一丝暖意。而之前在4月份的发改委957号文中，对于公共租赁住房、廉租房、棚户区改造、经济适用房和限价商品房等保障性安居工程项目，重点支持纳入目标任务的保障性住房建设项目。

该类项目属于当前国家重点支持范围的发债申请，将归为加快和简化审核类发债申请。棚户区改造一直是“十二五规划”中作为保障民生的重点工程。

在8月22日，发改委再次发文，鼓励支持通过发行债券来为棚户区改造的项目进行融资，在该通知中，主要的内容为以下几点：1.支持棚户区改造的项目申请；2.鼓励“债贷组合”发债申请；3.项目总投资上限上浮至70%，即棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金。鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息，而之前一般的项目为项目总投资的60%。

今年8月，发改委陆续发布1890号文以及2050号文之后，利好了企业债的发行，特别是跟棚户区改造相关的城投项目供给快速增加。

5.总结

作为重要的直接融资工具，债券市场不断扩容，由发改委审批的企业债是重要的信用债类型，从今年4月以来，发改委连续发文，包括前期的加强企业债风险防范以及专项检查，到后期的预审权下放和支持债券融资来进行棚户区改造，发改委出台的企业债相关政策对企业债的一级市场发行，包括数量、规模以及发行利率都有着重要的影响。

同时，在大资管背景下，我国的经济不断扩容，地方政府不断推进当地基础设施等建设来促进当地经济发展，因此，地方政府融资平台不断涌现，相应地融资需求应运而生。

地方融资平台数量众多，截止2013年9月30日，共有8762个地方融资平台，而其融资方式多种多样，包括银行贷款，发行债券募集资金，成立信托资管计划融资等，也存在一些不规范的融资行为，包括违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。发过债的融资平台共计达287个，总的债券余额为4775亿元。

地方融资平台的债务问题和企业债关系联系密切，由于企业债的一些期限规模特点，符合条件的融资平台较易倾向于通过发行债券来募集所需资金。

而7月28日审计署官方公务要对全国地方性债务进行审计，预期审计结果将在近期公布，使得市场一直对地方政府债务，地方融资平台以及相关的企业债发行等情况关注较多。

通过对本文的梳理，可以看到，地方政府融资平台扩张速度较快，各类融资方式涌现，而国务院、发改委等部委纷纷发文来规范融资平台问题，分类管理，提出自营收益发债要求。

考虑地方政府综合财力等，特别是规范了地方政府的担保行为，意在隔离融资平台的风险，但是同时也降低了融资平台的信用资质，以及可能的外部债项评级，提升了融资平台的筹资成本，那么可能会使得融资平台选择其他更为创新的融资方式来募集较低成本的资金。

值得注意的是，融资平台中，关于保障性住房建设以及棚户区改造的融资需求，可以看出结合我国的“十二五”规划，以及发改委出台的相关政策，用于该类民生建设的发债申请，国家支持力度还是较大的，预期未来市场上，相关的一级市场债券供给还是会不断增加。

而从企业债的相关政策来考虑，发改委的态度也在逐步转变，从今年4月连续出台政策，进一步改进企业债的发行和进行专项检查到之后的企业债预审权下放。融资主体同时面临着企业债、短融、中票等各种债务融资工具的选择，特别是注册发行制的银行间债务融资工具短融中票在市场规模扩张迅速。

发改委在发文对企业债风险进行管理后，企业债供给受影响较大，考虑到市场实际融资需求，以及市场情况，企业债预审权的下放以及支持债务融资进行棚户区改造，表明了

近期企业债将继续是融资主体重要的融资方式，且符合条件的发债申请，能较快较易的得到审批。

外汇占款增幅增加明显，M2、社会融资规模等增速过快，央行短期公开市场操作与前几月已有较明显的不同，市场的资金价格变化较大，且近期都处于较高水平。

尽管国家相关政策，对于符合条件的企业债或者地方融资平台的发债申请给予鼓励，但是企业发行债券还会考虑市场的资金价格对融资成本的影响，近期企业债一级市场的供给情况，还需多考虑资金面以及宏观货币政策方面的影响。

本文具体梳理政策如下：

1)《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号：国务院指出地方融资平台存在问题，提出债务责任落实以及平台分类管理。

2)《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号：发改委发文提出防范地方平台的债务融资风险，明确自营收益发债要求，并规范地方政府担保行为。

3)《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》发改办财金[2011]1388号：地方政府投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设。

4)《关于加强土地储备与融资管理的通知》国土资发[2012]162号：旨在规范土地储备融资行为，应纳入地方政府性债务统一管理。

5)《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预[2012]463号：主要对地方政府回购行为、融资平台注资行为、地方政府担保承诺行为进行规范和管理。

6)《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》发改办财金[2012]3451号：主要从发行主体资产负债率、信用等级、募集资金投向、企业担保、资产注入等方面来对企业债的发行以及风险防范进行管理，其中，对于募集资金主要用于保障房建设的发债申请列入审核绿色通道，优先办理。

7)《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》发改办财金[2013]957号：对企业债券发行申请，按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”三种情况进行分类管理。

8)《关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》发改办财金[2013]1177号：发改委要求各申请发债企业、主承销商、会计师事务所和信用评级公司等中介机构，认真做好自查工作，而发改委将在自查基础上按比例进行抽查。

9)《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》发改办财金[2013]1890号：将企业债预审权从发改委下放至省级发改委部门，进一步明确了企业债审核的程序流程，将提高企业债的审批效率，特别是对于“加快和简化审核类”企业债的发行审核效率。