浅析国有土地上房屋征收与补偿存在的问题

浅析国有土地上房屋征收与补偿存在的问题

摘要：房屋征收问题的实质是是土地利益的再分配问题。城市房屋征收是我国工业化、城市化加速发展所带来的结果。随着经济的不断发展，城市化进程不断加快，全国各地因房屋征收引发了大量的纠纷矛盾。根据现实的经验，《国有土地上房屋征收与补偿条例》法律条文应做进一步的解释，以减少法律适用中的问题，减少政府和民众间冲突。

关键词：房屋征收与补偿；《国有土地上房屋征收与补偿条例》；法律内容

在我国城市发展的过程中，拆迁是一个最容易引起争议，甚至会引发冲突的热点问题。2011 年 1 月 21 日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将原有的《城市房屋拆迁管理条例》取代。通过立法，对政府的征收行为进行规范，对政府与被征收人之间的权利义务等进行明确的划分，从而保证房屋征收与补偿工作依法、有序进行。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台让肆无忌惮的拆迁行为受到了一定的约束，但由于法律存在一定的局限性，导致新征收条例实施的效果并不十分理想，部分学者、律师对其现实作用持保留态度。一个典型的例子就是各地征地拆迁过程中，“以拆违促拆迁”方法的扩散。“拆违促拆迁”指的是以拆除违法建筑的名义来推动拆迁，当拆迁补偿无法达成一致的时候，政府相关部门就以最严厉的标准，来核查该房屋的相关手续是否齐全，一旦有不全的地方，就将房屋定性为违法建筑进行拆除。这显示出目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》处于架空的状态，而“以拆违代拆迁，以拆违促拆迁”的操作模式有向全国范围扩散的趋势。由此可见立法部门在进行土地管理法修订、集体土地房屋拆迁立法工作的同时,必须尽快对违法建筑或违章建筑的概念及调查认定、处理后果等相关程序进行厘清规范。

一、法律内容界定不够明晰

曾向全国人大递交审查《城市房屋拆迁管理条例》建议的北京大学法学院教授姜明安将违法建筑分成了8种具体情况，有确实是违建的房屋，有历史形成的未办证房屋，也有当事人违建，但是政府默许的房屋等。他认为，政府在拆除违法建筑时应对不同的情况予以不同程度的补偿，而不能一概以非法建筑不予补偿而论。姜明安认为，“拆迁拆到哪里，吊销产权证就到哪里”的做法肯定是违法的，被拆迁人可以提出行政诉讼，“不但要补偿还要赔偿”。

一般意义上的“违法建筑”，主要违反的是《土地管理法》和《城乡规划法》的有关规定，未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。而在我国集体土地上的房屋，很多因为历史变动、城市经济发展变化等客观原因，或多或少地存在着法律瑕疵，一些在城乡结合部，尤其是上世纪建设在集体土地上的房屋，规划等手续不齐全的情况很常见，而在土地划归国有以后，再以现行城市规划的严格要求去审核这些房屋，往往难以通过审核，因此一概认定违法建筑并不分情况予以拆除，是有失公平正义的。

北京大学法学院教授沈岿则认为新征收条例第二十四条第二款的规定有瑕疵之处，“既给了地方政府裁量权，同时又有让地方政府束手束脚的地方”。该条款这样规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。从现实出发，这一条在缺乏解释的情况

下是很难实施的。原因在于违法建筑的情况复杂多样，需要根据具体情况来确定如何补偿，而不是根据建筑的性质来确定。现在就出现了很多问题，比如地方政府给房屋所有者补偿的时候，把一些违建认定为合法，不然就无法进行补偿；或者为了拆迁，将一些合法的临时建筑认定为违建，导致拆迁户得不到补偿等等。

由此可见，我国房屋征收与补偿的法律条文表述模糊不清，对于维护公民利益是十分不利的，一方面公共利益的界定不够明晰，政府为达到目的将公共利益内容泛化，实际上仅是争取经济利益的文字游戏；另一方面对于房屋征收补偿规定不够具体详细，排除违章建筑补偿和补承租人损失的内容是不合理的，而且对于房地产价格评估机构并没有做约束导致中立性存在很大问题等等。这些模糊的条文不仅不能保护弱势的拆迁户，实际上更为权力寻租留下了隐患。

二、房屋征收补偿制度的完善

从以上复杂的现实情况来看，如果想要解决我国根深蒂固的拆迁问题，并不能单纯的依靠一部法律的颁布出台就能完成的。我们应在对《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行深入研究后，分析问题产生的原因，从而进一步对我国的征收补偿制度加以完善。笔者认为，当前需要从以下几个方面来进行完善:

1.明确对土地使用权的补偿

我国现行的是土地所有权和土地使用权分离制度，公民只能取得房屋的所有权和对应土地的使用权，而并没有获得土地的所有权。随着经济的发展，土地的使用权可以给土地使用人带来经济利益，具有很高的经济价值，土地使用权人在使用的期限内可以对土地进行出租或者转让。因此，房屋征收与补偿中，应对土地使用权应给予高度重视，在进行货币补偿时，我们应重点考虑被征收人获得但还未使用的土地使用权价值。基于公平、公正的考虑，征收补偿的立法中应该规定，为了公共利益的需要，在房屋所在土地的使用权未届满前进行征收的，应计算出土地可使用的年限并给予相应的补偿。

2.区分对待违章建筑的补偿问题

在我国，违章建筑的形成是多种因素共同作用的结果，在以往的拆迁中对于违章建筑采取的是一律不予补偿的方式，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在此基础上增加了对未经登记的建筑进行调查、认定和处理的程序，目的是减少房屋征收过程中的纠纷和最大程度的保护被征收人的利益。完全排除对违章建筑的补偿有其不合理之处，因为无论是违法建筑还是超过批准期限的临时建筑的存在，都与政府的监管不严和失职有着不可分的联系。目前，我国违章建筑的大量存在并且还在持续存在的原因是，从源头上查处违法建筑的长效机制的缺失，执法部门组织查处和打击的力度不够，没有起到威慑的作用。因此，对于政府存在过错，或者有不作为的行为的，按照政府的过错比例确定责任并予以合理的补偿，不应将所有的责任由违章建筑的所有人来承担。

3.增加对房屋承租人补偿的规定

国有土地房屋征收与补偿中，承租人对被征收人的房屋享有相对的占有、使用、收益等权利，是用益物权人。《物权法》第一百二十一条规定房屋承租人因承租房屋被征收后致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，可以获得相应的补偿。被称为“恶法”旧的《城市拆迁管理条例》也有关于被征收房屋承租人权益保护的规定，但是征收与补偿条例却没有关于被征收房屋承租人的规定，因此在补偿中只针对被征收房屋的所有权人。而在房屋征收过程中，房屋存在租赁情