西方行政学说史西方行政思想史教学课件

❖西方行政学说史

❖公共行政学的“身份危机”:如果用“苟延残喘”一词来形容公共行政学的发展历程尚显偏激的话跌跌撞撞“、”寄人篱下“、”二等公民则可以说是对公共行政学学科发展的真实写照。自创立之日起，公共行政学作为一门独立学科的地位便始终备受质疑“合法性危机”、“思想危机.”和“研究品质危机.. 等词汇，始终伴随着公共行政学的成长和发展。——丁煌《正本清源：公共行政学“身份危机之新考量》相关文献：1.马骏，张成福，何艳玲：反思中国公共行政学危机与重建[M].中央编译出版社，2009.

2.严昌武.寻求公共行政的身份认同——从西沃之争看公共行政研究路径的竞逐与共生[J].公共行政研究,2008

3.丁煌，李晓飞. 正本清源:公共行政学"身份危机"之新考量

导论西方行政学的产生与发展

一、西方行政学思想的起源二、西方行政学的发展历程三、西方行政学发展的演变特征

❖第一节西方行政学的产生

一、西方行政学思想的起源

1. 理清行政行为与行政思想的关系:注意区分公共行政≠公共行政思想≠公共行政学

2. 对“西方”的一般界定: 美国、法国、德国、英国等

3. 现代西方行政思想来源:

间接：古希腊柏拉图《理想国》亚里士多德《政治学》孟德斯鸠《论法的精神》卢梭《社会契约论》直接：夏尔-让·博南《公共行政原则》冯·斯坦因《行政学研究》拉班得提出“特别权力关系等”

4.行政学产生的标志: 1887年，伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文。

主张政治与行政分离，第一次明确提出将行政管理当作一门独立的学科来进行研究，该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。

❖威尔逊古德诺怀特威洛比

二、行政学产生的社会历史背景

公共行政学的学生必须关注该学科的历史。只有在熟悉历史背景之后，才可能准确评价当前的情形和问题。”——伦纳德·怀特

1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。政府角色的转变

2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。组织对效率、经济理性的追求

3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础:

政治学、法学、管理学、社会学等

❖第二节西方行政学的发展历程

❖一、划分依据及阶段二、西方行政思想的演变特征

❖划分依据

❖ 1. 时期论 2. 范式论 3. 途径论 4. 学派论

1.时期论（阶段论）

二时期法：王沪宁三时期法：欧文·E·休斯、夏书章、齐明山

四时期法：罗伯特·戈伦比威斯基分为

分析性的政治与行政分立阶段（analytic politics/administration）

具体的政治与行政分立阶段（concrete politics/administration）

管理科学阶段

公共政策途径（public policy approach）

六时期法：（本教材采用的划分方法）

（1）西方行政学的提出与创立时期（1887—1918）威尔逊古德诺泰勒法约尔

（2）西方行政学的正统时期（1919—1941）韦伯怀特古利克厄威克福莱特

（3）西方行政学的批评与转变时期（1941—1959）巴纳德西蒙沃尔多帕金森麦格雷戈林德布洛姆

（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代）德罗尔彼得里格斯

（5）西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）弗雷德里克森菲德勒德鲁克

（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代至今）奎德布坎南奥斯本登哈特罗

学者内森和德戈德从公共行政的主流学科入手进行分析，说明了公共行政学受到何种学科与理论的影响2.范式论引自：[美]尼古拉斯·亨利著，《公共行政与公共事务（第八版）》，中国人民大学出版社，2002年版

范式1：政治与行政的二分法，1900—1926

古德诺的《政治与行政》：公共行政应以政府的官僚体制为中心。政治与行政的二分，同时也是互补。

怀特的《公共行政研究导论》

范式2：公共行政原则，1927—1937.

1927年，W．F．Willoughby的《公共行政原则》问世，它是公共行政学科领域的第二本教科书。

1937年，古立克和厄威克发表《行政科学论文集》，这项里程碑性的研究也标志了公共行政的最高声望。范式3：作为政治学的公共行政，1950—1970 . 这个阶段很大程度上是重建政治科学和公共行政之间的联系。

作为认识论工具的案例研究（case study）的大量使用，以及作为公共行政亚领域的比较和发展公共行政的兴衰。范式4：作为管理学的公共行政，1956—1970 .这一阶段的一个重要问题是理解公共行政中的“公共性”。

范式5：作为公共行政的公共行政，1970—？

3.途径论:是对公共行政学的一种认知和理解模式，包括对其核心概念、假设、实践模式等的基本认识，是理解理论和实践之间的”联结点”。

戴维·罗森布罗姆：管理、政治、法律的途径

博兹曼：《公共管理：当前现状》公共政策P途径（policy approach）和企业管理的B途径（business approach）。

文森特·奥斯特罗姆《美国公共行政的思想危机》

以威尔逊的观点、西蒙的挑战、民主行政重新建构公共行政研究的三个世界。

二、西方行政思想的演变特征

1. 政治的还是行政的？

政学从政治学中作为一个学科独立出来——现实中是难以区分的（使传统的政治价值难以实现）

2.公共还是私人？

在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界”问题（demarcation problem），其中包含着关于何谓“公共”与“私人”，指导如何选择属于公共、私人领域抑或是公私混合的产品和服务，以及如何执行等问题的思考。

3. 价值取向与工具主义

自公共行政学诞生以来,对公共行价值问题的探讨就一直没有停止过,尤其是关于公共行政公平与效率价值取向的问题。公共行政价值是人类社会关于公共行政的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬，是公共行政所追求的一种终极化的应然状态。胡德用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活，来迎合我们的目的.工具至上主义（工具主义）到后期的反思（建构主义）

参考书目

❖ 1.丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社，2009年版。

❖ 2.文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》，三联书店出版社，1999年版。

❖ 3.毛寿龙：《西方公共行政学名著导读》，江西人民出版社，2005年版。

❖ 4.唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社，2000年版。

❖ 5.谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社，2008年版。

❖ 6.乔治·弗里德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社。

❖7.张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社。

❖8.雷恩：《管理思想的演变》，中国社会科学出版社，1999年版。

❖9.孙耀君：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，2001年版。

❖10.吴春华：《西方现代公共行政理论》，天津教育出版社，2007年版

❖思考题

❖ 1.行政学产生的社会和理论背景是什么？ 2. 进行行政学理论的研究必要性表现在哪里？

❖ 3.行政学研究的目标和任务是什么？ 4.为什么行政学诞生于美国？

❖ 5.如何看待公共组织与私人组织的边界区分问题？

第二讲威尔逊与古德诺的行政思想

第一节威尔逊的《行政学研究》托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas W. Wilson，1856—1924）

三、威尔逊的生平及其主要学术贡献二、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景

一、威尔逊行政学思想述要四、相关评述

一、生平与著述1.1886-1902：政治学教授，教学、研究 2.1902-1910：普林斯顿大学校长；

3.1910-1913：新泽西州州长；

4.1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败

5. 1924：病逝于华盛顿

❖《美国人民的历史》被认为是其学术上的最高成就

❖理查德·伊利是将威尔逊最早引入行政学领域的启蒙老师

二、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景

思想渊源：威尔逊本人受到来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响

❖德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：

❖ 1.“政治”和“行政”已经在一定程度上得以划分；

❖ 2.他以国家有机体为基础，规定了行政研究的任务，建构了行政研究的体系。

社会背景：对自由放任主义的反对….从自由放任主义到新民主运动

❖总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。

三、威尔逊行政学思想述要

1.关于行政学研究的意义和目标

意义：力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称

目标：弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务;弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。

2.关于行政学研究的内容

（1）行政学研究的主题：政治与行政的关系

（2）行政学研究的历史：大洋彼岸的实践欧洲大陆美国化（本土化）

（3）行政学研究的方法论：历史研究和比较研究

历史研究（经验型训练、从过去吸取经验）比较研究（结构相似性、借鉴、找到实施良政的方法）（4）人事行政思想:竞争性考试；良好的行为；与公众思想保持联系。

（5）行政监督思想:分析了公共舆论与公共管理的之间关系

※在某种程度上，威尔逊的观点还暴露出一点点对大众的蔑视——“严格地讲，大多数人是没有思想的”。即，公共行政人员构成了见多识广的精英。

四、简评

实际上，在威尔逊的著作中，我们发现了两个一直作为公共行政研究焦点的主题：

1、政治（政策）与行政的分离；

2、寻求有助于实现组织效率的科学行政管理的原则。

正如我们看到的，即使到今天，这些问题仍然是公共行政研究的主流问题或对公共行政的正统解释。

❖贡献：行政学学科得以确立的开拓者; 加快了欧洲行政科学美国化的步伐; 方法论的构建; 不足;

研究目标; 价值导向; 研究题材; 研究科学

第二节古德诺的政治—行政二分法

一、生平与著述

古德诺是著名的政治学家、行政学家和法学家。1913—1914年间他曾在北京担任袁世凯的宪法顾问，因鼓吹帝制而卷入中国的政治漩涡，身背骂名。1914至1928年担任美国约翰·霍布金斯大学校长。

他的著作主要有《政治与行政》（1900年）、《比较行政法》（1893年）。正是《政治与行政》这本蜚声世界的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其深远的影响。此外，由于在市政研究方面的突出贡献，他被称为是现代市政学的“创始人”。美国政治学会于1996年设立了“弗兰克·约翰逊·古德诺奖”

二、《政治与行政》主要思想内容述评

1.“政治——行政二分法”：对传统三权分立理论的扬弃

❖政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样一清二楚。

❖批判了“机构分离说”

❖政治与行政必须以某种方式取得协调。

2.政治与行政的动态关系

（1）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制

关键是找出政治对行政控制的恰当限度

（2）走向协调的道路之二：行政的适度集权化

（3）美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节. 政党

（4）美国加强民主和效率协调的主攻方向——政府体制的改革

三、评述

许多对公共行政早期著作进行评论的学者过分强调了政治—行政两分法，把它看作是早期研究的核心。缺陷：功能主义的理论视角和经验主义分析方法; 特定历史背景下产生的理论

令人吃惊的是，两本研究政治与行政互动关系的行政学正统著作——古德诺的《政治与行政》和威洛比（Willoughby）的《现代国家的政府》——常常被引证为倡导严格的政治—行政二分法，但是这两本书对政治—行政两分法所持的立场比通常认为的要谨慎得多；事实上，古德诺可以被认为是从根本上反对将政府功能划分为行政、立法和司法三个部门的。

❖思考题

❖1、威尔逊行政思想产生的社会历史背景是什么？

2、结合现今实际，如何理解威尔逊的行政监督思想?

❖3、威尔逊对行政学发展的贡献在哪？

4、古德诺政治行政两分法的意涵是什么？

❖5、古德诺为什么要提出政治与行政两分法？

❖6、古德诺认为，政治与行政之间应该如何协调？

❖7、古德诺在《政治与行政》一书里，想要表达的核心观点是什么？

❖泰勒的科学管理理论

——寻找做事情的正确方法？令人苦恼的问题——十万个为什么

为什么我辛辛苦苦加班加点，工资还没有别人不加班的多？

为什么我熬夜通宵学习，成绩还这么不理想？

为什么我总是有做不完的事情？为什么我总是这么忙？

反问：你找到做好事情的正确方法了吗？

❖泰勒的科学管理理论:一、泰勒的生平与著述二、科学管理理论的基本内容

❖三

、

科

学

管

理

理

论

对

公共行政学的主要影响四、对科学管理理论的简要评述

❖一、生平与著述

❖泰勒：1856-1915。在12岁时，发明一种背带防止自己打瞌睡。1878-1890 在费城米德维尔钢铁厂工作。

❖在众多著作中，尤以《科学管理原理》最为著名。自1908年起，哈佛大学企业管理学士学位第一学年课程就是依据泰勒思想所设。

❖二、科学管理的基本内容

❖1、泰勒的研究过程

❖

❖2、科学管理的研究起点：效率低下、磨洋工

❖3、科学管理的具体内容分析(1)、泰勒的研究过程(2)、研究起点：效率低下

❖“很难找到这样能干的工人,他不用话花很多时间去琢磨他能够以多慢的速度工作,同时使老板相信他干得不错.”——弗里德克·W ·泰勒

❖思考：工厂工人“磨洋工”的原因？

❖“磨洋工”的原因—三种角度:

❖自身：（1）分配不公（2）担心加码（3）害怕失业（4）缺乏能力（5）情绪影响（6）兴趣偏好❖外部：（7）他人影响（8）关系不好（9）环境不好

❖企业主角度：（10）时间冲突（11）成本高昂（12）主观意识（13）引导不利（14）兴趣偏好❖共同原因：（15）没有标准（16）没有责任（17）利益冲突

❖有意磨洋工：很大程度上是由于一种“劳动总额”的理论造成的。这种理论设想世界上的工作量是有限的，今天干得多一点，明天的工作量就减少。也就是说，一个工人如果提高劳动速度，就可能使他本人或他的同伴失去工作。

❖3、科学管理理的基本内容

❖

❖（1）确立效率的基本观念:首先，要通过例证，指出整个国家在日常行为无效率方面所受的损失。

❖其次，试图说服读者医治无效率的办法在于系统管理，而不是寻求某个非凡或特殊的人。

❖第三，证明最佳管理是基于某些明确的定律、规则和原则的一门学问。——《科学管理原则》❖（2）科学地培训、培训“第一流的工人”

❖所谓“非第一流的工人”只是指那些体力或智力不适合于分配给他们的工作的人，或那些虽然工作合

适却不愿努力工作的人。

❖泰勒在确定任何一件工作的定额时是按照“第一流的工人”能够连续劳动多年而又不会损害他的健康的进度来确定的。工人按这样的进度劳动会变得更加快乐和健康。

❖研究工人性格、工作表现能力并进行相关培训

❖什么是“第一流的工人”呢？

❖（3）用科学的标准研究方法来取代凭经验的工作方法

❖标准：对重复性事物和概念所做的统一规定思考：标准化的适用领域及其有效性？

❖一般性要求❖可衡量的标准化要求

❖立即接电话❖在铃响三声内接电话

❖及时到达维修现场❖10分钟内到达维修现场

❖不能维修的要及时回复❖不能维修的在20分钟内要回复

❖

❖（4）实行刺激性的工资报酬制度

❖制定一个定额或标准“差别计件制”、工人的最低工资保障“把钱给人而不是职位”

❖（5）工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”

❖和雇主双方变相互指责、怀疑、对抗为相互信任、合作

❖对工人和企业管理当局各自的职责作了具体说明。

❖（6）把计划职能同执行职能分开

❖对管理层与工人间的关系进行了基本定位。

❖（7）实行职能工长制

❖将管理工作细分为：指示卡片管理员时间和成本管理员

工作流程顺序管理员纪律管理员

班组领班速度领班维修领班质检员

单个的工人

❖（8）实行例外原则

❖例外原则：授权

泰勒提出的这种例外原则为依据的管理控制原则以后发展成为管理上的分权化原则和实行事业部制等管理体制。

❖三、对公共行政学的主要影响

❖ 1.为公共行政学的产生和发展提供了理论基础。

❖ 2.促进了公共行政的职能化和技术化进程。

❖ 3.强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，效率从此成为公共行政的核心价值追求。

❖当然，泰勒本人并没有把科学管理理论作为一种一经确定就不再改变的理论，他认为，科学管理本质上是由一些概括性法则构成，它是一种哲学，可以用于许多方面……它并不认为任何一种灵丹妙药可以解决工人或雇主的所有问题……没有什么最好的管理方法，也没有什么受任何个人或一些人操纵的权宜之计能够保证工人或雇主的长期预期

❖四、简要评述

❖首先采用实验方法研究管理问题，开创实证式管理研究先河

❖开创单个或局部工作流程的分析，是流程/过程管理学的鼻祖

❖率先提出经验管理法可以为科学管理法所代替，从而开拓了管理的视野

❖率先提出工作标准化思想，是标准化或基准化管理的创始人

❖首次将管理者和被管理者的工作区分开来，管理首次被审视为一门可研究的科学

❖首次提出管理转变必须考虑人性

❖科学管理是继《联邦主义文集》之后，美国对西方思想作出的最有影响了和生命力的贡献。——德鲁克

❖泰勒科学管理的局限性

❖（1）泰勒对工人的看法较为片面的。

（2）泰勒的科学管理仅重视技术的因素，不太重视人群社会的因素。侧重于物质奖励。

（3）“泰勒制”仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题。

❖案例分析：徐州水司营业所实施抄表员计件工资绩效考核制

为规范抄表员的管理，充分调动他们的工作积极性，提高抄表、水费、催收、水表检查和违章用水检查质量，促进营业所内部管理工作，按照公司部署，2010年6月初，江苏省徐州首创水务公司营业所实行了抄表员计件工资绩效考核制，这也是公司深化企业内部分配制度改革的又一新举措。模拟计算工资；第二个考核周期开始，营业所对抄表员进行考核，如不能熟练、独立完成规定的工作量旦差错率较高，则从第三个考核周期起按实际抄表量计算工资。考核项目包括奖励和处罚。奖励计15种，其中包括发现违章用水、举报报漏、漏户举报，在技术比武先进评选等成绩突出者均给予奖励。在处罚条例中包括工作质量、劳动纪律等综合细则。其中凡有责任投诉到上级或公司热线的每次扣150元，凡有责投诉引起新闻媒体曝光的每次扣200元-500元，情节严重的待岗处理。为了确保考核制度的顺利实施，营业所作了广泛动员和宣传，以班组为单位组织学习《营业所抄表员考核办法》和业务、服务知识，并组织了员工培训，考试。通过各种形式的灌输，使广大抄表员明确分配制度改革的重大意义，加强责任意识和主人翁意识，以较强的责任心和热忱干好本职工作，服务社会，为公司又好又快发展做出新贡献。抄表员们按照考核办法要求，尽心尽责的工作。抄表员吴国江发现状元楼小区用水异常立即汇报给所领导，经拆表检查发现有石子堵塞，换表后用水量立即回升，经营业所与小区物管协商为公司追回2000多吨水费。抄表员蒋洪臣抄表期间腰部摔成骨折仅休息几天就带伤工作。吴彩玲抄表时腿部被划伤缝了十几针刚出院就回到工作岗位。

❖ 1.本案例有哪些管理方法是与科学管理理论相契合的？

❖ 2.采用这些做法，将带来哪些管理效应？又会存在哪些发展困境？

❖ 3.针对此种管理模式，还可引进哪些管理方式对其进行改进？

❖韦伯的官僚制理论

❖一、生平及著述二、官僚制的主要思想三、官僚制组织在20世纪的发展

四、官僚制组织在21世纪所面临的挑战五、对官僚制的评价

一、生平与著述

马克斯·韦伯同亨利·法约尔和弗雷德里克·泰勒生活和工作在同一个时期。韦伯被公认为是官僚模型的集大成者，也是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。

1、1864-1920：德国著名学者，思想家；

2、求学：良好的家教渊源,海德堡大学\柏林大学\哥丁根大学，博士；

3、人生经历丰富：军人\教授\游历者\思考者

4、学术研究与著述：（230多种）百科全书式的作者

研究领域与范围：社会\经济\政治；

代表性著述：新教伦理与资本主义精神\社会与经济组织理论\作为职业的学术\作为职业的政治；

20世纪30年代，塔尔科特·帕森斯将韦伯的《新教伦理与资本主义精神》译成英文，自此，韦伯被“美国化”。

1964年，联邦德国召开了纪念韦伯诞辰一百周年的大会，论战材料收录到《马克斯·韦伯与当今社会学》中，被尘封近四分之一个世纪的韦伯及其思想重新在德国“复兴”。

二.韦伯官僚组织(科层制)思想

(一) 核心概念:1.权力(power)：无视人们的反对，强使人们服从的能力；权力与服从(obedience)相对应；

2.权威(Authority)：正当化的统治,是权力的一种特殊形态,两个特征：(1)自愿服从；(2) 存在着一套支持统治的正当性的信仰体系；

3.正当性(Validity)：指人们愿意服从该权威(统治)并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性，这种正当性可能出于不同的基础：传统\情感\某种价值信念\某种成文规定，等等；不同的正当性基础,导致了不同类型的正当统治。

(二)权威合法化的方式与组织类型分析:与三种合法的权威对应的是存在三种组织形式：

1.“神秘化的组织”2、“传统的组织”3、“合理化——合法化组织”

1.超凡权威与神秘化组织(个人魅力型正当统治）超凡魅力:来源于别人的崇拜和追随;

神秘化组织(chrismatic):这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格,它以对个人的崇拜迷信为基础;

统治者个人的人格特征:超自然/超人的力量或品质,因而具有人格魅力,如宗教先知,智者,战争英雄,救世主,政治领袖。耶稣、教皇、拿破仑

两个特征: 组织内部管理的非专业化。内在的不稳定性，转化。

2.传统权威与传统型组织

传统型权威:基于传统习惯或世袭得来;

两种形式:世袭制与封建制;

特点:（1）统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份;

（2）与特定的经济组织形态--——即自给自足的家庭经济紧密联系;（3）或多或少带有一定的宗教特性; 3. 法定权威与合理化—合法化组织(法理型)

法定权威:由理性和法律规定的权力;

合理—合法化组织:即以理性和法律规定为基础行使权威(统治)的组织;

在该组织中:权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令,人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系,是对组织规则的服从,与领导者个人的品质,能力,学识关系不大.不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种非人格的权威统治;

领导者与被领导者在法律上地位平等,都受组织规则的约束;

（1）何为合理化(rationality, 理性):因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段:即组织是精心设计的机器,旨在执行某些功能,而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用;

（2）何为合法化(legitimacy):因为此类组织中有着一系列规则和程序,一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威;韦伯称这种类型的组织为”官僚制”(bureaucracy),又译为”科层制”,

韦伯认为,官僚制是一种理想的组织形态,所谓理想,并非指”应当”或”合乎需要”,而是指组织的一种纯粹或标准模式,一种标准的组织形态;官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度.

4.韦伯对三种类型组织的评价:（1）超凡魅力:非理性,过于感情色彩,过于神秘,不宜作为现代管理组织的基础;（2）传统权威型:服从传统,领导者的作用在于维护过去的传统,效率最低,也不宜作为现代管理组织的基础; （3）只有法定权威适合于现代管理组织,因为它提供了一种”谨慎的公正”:

a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行;

b. 以”能”为本的择人方式提供了理性基础;

c. 领导者的权力并非无限,而是受到规则的约束;

(三)官僚制(科层组织)及其发展

1.官僚制的含义:一种以法理型权威(统治)为基础,具有专业化功能和固定的规章制度,设科(部)分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式;是一种理性官僚制。

“官僚制”是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

它是一个中性词汇

2.理性官僚制的原则（特征）

(1) (合理的)专业分工:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工;（见下表1）

; 1．岗位基本资料

岗位名称审计员所属部门办公室定编人数 1

岗位代码030110 直管领导办公室主任直接管理下

属数

晋升方向办公室主任或审计派驻办主任

2．岗位设置目的

负责企业内部审计监督工作，以维护经济秩序、规范经营行为

(3)依照规程办事的运作机制:制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员的行为,以保证整个组织工作

的一致性,明确性,不可随心所欲.(理性,稳定性,连续性,可预测性)

(4)形式正规的决策文书(档案)：一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,且记录在案,用毕归档. 以使组织独立于个人之外,也利于明确任务\指令\权责,利于加强控制;

(5) 组织管理的非人格化以法律\法规条例\正式文件来规范组织及其成员的行为,以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性,合法性和客观性..严格区分公事与私事:组织成员间是一种对事不对人的公务关系,处理组织事务只考虑合法性,合理性,有效性(正当性),而不考虑私情.

(6)专业培训:建立适应工作需要的专业技术培训机构,为组织成员提供必要的专业培训,以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力,提高服务的数量\质量,提高效率.

(7) 合理合法的人事管理制度(工资\升迁\任用)

A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员;

B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排,使人适其位,充分发挥其功能;

C. 由自由契约而承担职务(市场原则);

D. 职位设计:每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求;

E. 明确固定的货币工资制度:工资标准依级别,责任大小,年资,地位而定;

F. 绩效制:奖惩依工作优劣来定;

G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定;

H. 职位不能转让或继承;

I. 职位非私有,不得滥用职权;

J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制;

三、官僚组织在20世纪的发展

1、官僚制组织的理性思路符合工业社会的要求。（效率和技术可行性）

2、官僚制组织满足了资本主义经济迅速发展的要求。（城市的发展）

3、官僚制组织符合现代政治发展的需要。

成功地消除了公共雇员向君主个人服务那样一种观念的结果。官僚制组织的发展经过了一个从自发选择到理论自觉的过程。葛德塞尔在《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》一书中考察了美国官僚机构的简史。公共行政并非批评者所说的那样失灵与邪恶。但是，他呼吁读者关注一点，即公共行政面临的挑战使得它必须进行组织创新，为公共行政进行辩护是不够的，对于官僚制度提出替代性选择并挖掘其发展的潜力才是有价值的。

从历史的角度，官僚制组织在20世纪经过了三个发展阶段：

A.实践的探索阶段（19世纪末到20世纪20年代

B.官僚制组织的黄金时期（20世纪40-60年代）

C.官僚制组织受到批评时期（20世纪60年代后）

四、官僚制组织在21世纪所面临的挑战

1、官僚制所面临的挑战: 官僚制的优点也可看作缺点。虽然一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、执行重复工作的高效性、平等性以及理性，都是重要的衡量标准，但它们仍不足以帮助我们应对21世纪世纪组织所面临的挑战。——菲利普·J·库珀《二一世纪的公共行政：挑战与改革》

（1）时代的变化（自上世纪60年代起）

科学技术的发展、大批智能技术的出现、研发活动的空前增长、管理者行为的变化，导致：

组织外部环境出现了迅速和不可预料的变化

各种组织规模变化，日益复杂与国际化，－边界条件变化

对人的要求提高，分工越多样化，能力越专业化

管理者行为变化

（2）挑战

责任问题：如何界定清各机构的目标并让使之对目标负责？

公平问题：公平对待每一位公民

顺应民意问题：对某些人要求做适当的反应

效率问题：在现有财力物力基础上获得最大收效

完善财政制度问题：确保公共基金节俭地用在公共事业上

防止专横统治：即防止政府官员的行为不受法律授权的约束，

（3）理性官僚制在现今阶段的不足

繁多而又陈旧的规章制度和工作程序

使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；

压制和阻隔了内部的交流与沟通，

妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和随大流；

压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。

政府社会功能的增加和职权范围的扩大

使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，

机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，

实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。

官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；

官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。使社会失去了活力，并降低了效率。

官僚体制对专门技术知识的崇拜:并依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题, 导致了“鸽笼”的无休止扩大，使解决具体问题缺乏了总体的思维和方法。

诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题:政府本身就是混乱状况制度化（基于缓和各种要求之间竞争的需要）、文牍主义制度化（基于满足那些无法化解的要求的需要）和逃避责任制度化（基于减少批评、维持权力的愿望）的体现。

2、后官僚制行政范式——彼得斯《政府未来的治理模式》

（1）市场模式（Market Model）主张下放决策权和执行权，把庞大的公共部门分解成若干小的像企业那样可以相互竞争的运作部门，公共产品的生产变垄断为竞争，

如英国财政部于1982年公布的财务管理新方案，就采用这种权力下放的形式；将大量的服务职能下放给各种非政府组织，从而降低成本，提高效率；强调积极进取的政府行为和个人责任，促使公共部门建立层级尽可能少的网络式平板结构；推行功绩制和绩效工资管理。

（2）参与模式（Participation Model）

旨在打破传统官僚制的等级制，竭力提倡压平金字塔组织结构，

减少中间层次，缩小上下级之间的沟通距离，组织结构呈扁平式；

鼓励自下而上的决策，鼓励公众参与决策；

参照企业管理中的全面质量管理法管理公共部门，听取公众的意见，了解公众的需求，注重服务的质量和价值。

（3）弹性政府模式（Flexible Government Model）

主张在政府内部建立临时性机构来实现政府职能目标，雇佣临时性的公共雇员，以避免常设性机构的僵化

问题，有利于适应快速变化的社会环境

美国政府认为该模式有利于创新，有利于开拓新事业。

学术界对此也提出异议，首先，领导者在调节雇员的数量和工作量时难度较大，有可能投入不足或冗员过多；

其次，临时雇员缺乏献身精神，其道德感和职业感相对较弱；

第三，临时雇员专业知识不足，工作生疏，会影响局部效率。

（4）非管制政府模式（Deregulating Government Model）

以组织的使命替代墨守陈规的繁文缛节，公共雇员在处理事务时有更大的灵活性和自由度。

该模式并不排斥传统的官僚制组织结构，其着眼点在于程序和有效行动的能力方面，

如美国成立“日落委员会”，即对一项计划或一个规定限制一个时期，到时该计划或规章必须重新审批，若没有再获批准，则被废止；

另外，一些地方政府还建立零基预算制度来放松管制，促进组织目标的实现。

五、对韦伯官僚制理论的评价

1.韦伯理论具有巨大的社会政治意义:

随着资本主义的发展,新型的工业化大企业发展迅速,这种新型的组织需要有稳定,严格,精细,可靠的管理,韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式;

他强调以知识和技能进行管理的必要; 抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制;

因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题--组织的合理化;

由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用, 故也被誉为德国的亚当斯密;

2. 韦伯的理论具体重要的学术意义:

最早对社会生活中的组织现象进行研究,”组织理论之父”

A. 开启了组织(行为)理论研究的先河

a. 提出了一个对不同组织的性质,形态,特征进行分析的理论框架,尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值;

b. 从权力(权威)的视角来研究组织类型,开创了组织研究的新方向;

B. 构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则(其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工,层级节制,考试录用,职责权限,工作报酬等)

C. 强调法理型权威在现代社会管理中的重要性;强调在知识和技能的基础上进行控制,促进了管理法治化,科学化,

D. 讲求效率的行政观,符合资本主义生产方式的需要;

3. 韦伯理论的局限性:

A. 高度纯化的理论描述,与现实中的组织有差距;

B. 偏重于静态研究,过分强调机械的正式组织的功能,忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力;

C. 偏重于对组织内部形态和管理结构的分析,缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨;

D. 过分强调专业分工和职能权限划分,忽视宏观协调;

E. 过分强调人员稳定,导致组织惰性;过分强调年资在升迁中的意义,导致论资排辈;

F. 过分强调组织利益和组织效率,忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展;

a. 纯理论的理想性/抽象性;

b. 研究角度和方法上的局限性:静态的而动态的; 内部的而非内外互动的;

c. 具体的原则方法缺乏弹性与适应性:

过份崇尚法规,规章和制度,而忽视其执行者的主动性和创造性,导致组织和个人行为的僵化,缺乏适应性。

效率悖论和民主悖论

彭新武《从官僚制到后官僚制》

效率悖论

（1）官僚制的非人格化祛除了各种“人为因素”，意味着使人际关系转变为物的关系，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率

（2）官僚制过分根据规则行事，极易导致“目标替代”或者说“目标移位”现象

（3）官僚组织的封闭性和理性经济人特性使官僚机构成为某种利益群体

(4)官僚是一种缺乏竞争效率的制度安排，报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级

(5)官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；官僚机构在公共生产信息方面和所处的地位上占有优势

(6)管理技术专门化和分工细密化，还导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张。

民主悖论：

(1)官僚体系由于垄断了社会资源的配置权，因而对行政人员有着巨大的以权谋私的诱惑力，导致各种“设租”、“寻租”行为层出不穷。

(2)在这种体制下，只强调正式的沟通，并且上级部门对下级部门有绝对的控制权，增加了合作和管理的成本，政策行动迟缓，最终造成“事不关己，高高挂起”、得过且过的官僚主义者。

(3)由于官员的薪酬往往是按照等级发放，行政人员从理性出发都会选择少劳动，因为做多做少一个样，而且做得越多出现失误的概率就越大，不做则不存在失误，致使一些本来可以做好的事情没有做好，一些本来可以解决的问题久拖不决，一些本来可以缓解的矛盾得不到缓解，从而在官僚组织中逐渐形成冷漠的官僚病。

❖巴纳德的系统行政组织学说

❖一、生平及著述二、系统组织理论的主要思想三、对系统行政组织学说的评价四、学者眼里的巴纳德

日本管理学家占部都美在《现代管理论》(日文名为《近代管理论》)中称：“巴纳德是现代管理论的生父，西蒙是巴纳德的直接继承人。所以，现代管理理论又称为巴纳德-西蒙理论。其影响广泛而深远，为今天的经营管理理论打下了根基。”

一、生平与著述

1.1886-1961：现代管理理论之父

2.求学：哈佛大学肄业，掌握德语、法语、希腊语、和意大利语。

3.人生经历：美国电话电报公司(AT&T)统计部/宾西法尼亚贝尔电话公司/创立联合服务组织(USO)/担任美国的国家科学基金会主席/担任洛克菲勒基金会董事长

4. 学术研究与著述：巴纳德最有代表性的著作是1938年出版的《经理人员的职能》，它被管理学界誉为经典。其他著作有：《发展经理人员的能力》、《组织实践中的业务原则》、《社会进步中企业利益》、《为企业服务的大学教育》、《伦理和现代组织》、《组织与管理》等

现代管理理论之父:被誉为“矜持的大师”：少年有自闭倾向、“不合群”; 学者型的经理人;

贵族气质的学者;不近乎人情

❖20世纪30年代，巴纳德经常到大学演讲，最有名的，就是在波士顿应哈佛校长洛维尔的邀请去进

行的八次演讲——《经理人员的职能》就是在这些演讲的基础上写出来的。

❖《经理人员的职能》一本书，就足以开创一个管理学的新时代了。这本书给他赢得了巨大的声誉，使他成为社会系统学派的开山祖师和首任掌门。

❖决策学派的泰斗西蒙(H.A.Simon)，则坦陈自己和巴纳德在思想的承继关系。由于巴纳德在组织理论方面的杰出贡献，他最终获得了七个荣誉博士学位，这或许能足以弥补他未能获得学士学位而受到的“心灵上的创伤”。

❖二、巴纳德系统组织理论的主要内容

❖1、关于组织本质的思想：组织是一个协作系统

（1）通常意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统；

（2）管理学的“组织”理论并不研究这个协作系统的各个方面，而只研究其中的一部分——组织，即协作系统中“人的行为和人的协作关系”。

（3）组织的特点：组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统；组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。

组织工作决不仅仅限于通常所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。

（4）协作系统论的理论基础：巴纳德的管理思想建立在他的人性理论基础上，他从社会心理学出发对人性进行了全新的探究。在他之前，占据主导地位的人性理论是“经济人”假设，这种假设强调人受自利动机的支配或者外力的推动，容易把人看作消极被动的管理对象。

巴纳德认为，人是活生生的存在，人具有一种调节并维持内部平衡的能力，不管在人体的内外发生多么巨大的变化，它都能够继续生存。而且，人还有一种总结经验的能力，可以依据他的经验而适时地调节自己，以适应各种环境的变化。在巴纳德看来，个人若欲同他人建立协作关系，就必须处理好相关的社会因素，它们是协作系统得以成立的最基本条件。具体说来，这些社会因素包括五个方面: a.协作体系中个人之间的相互作用 b.个人和集体之间的相互作用c.作为协作体系影响对象的个人 d.社会目的和协作的有效性e.个人动机和协作的能率能率由个人动机的满足程度决定

巴纳德的理论贡献，在于他从最简单的人类协作入手，条分缕析，揭示了组织的本质及其最一般的规律。在某种意义上，他的研究路数，有点像马克思从商品入手分析资本主义本质的方法。

在这一基础上，巴纳德将组织定义为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。这个定义，在后来成为关于组织最有名也最有影响的定义。

2、组织平衡论

巴纳德的社会系统理论，其核心是组织平衡论。他认为，组织就是一个有意识地对人的活动或力量进行协调的体系。

构成一个组织有三大要素：协作意愿、共同目的和信息交流.

而组织的平衡，则是组织得以维持和发展的基本要求。

（1）组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。

贡献：指组织成员为实现组织目标所做的工作或付出的代价；

组织成员的满足：来自于组织为成员提供的诱因，即能够满足成员的个人动机或需要的东西；

贡献与诱因这二者要达到平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消亡。

他又进一步将组织平衡分成对内平衡和对外平衡两个方面。

组织的对内平衡？从根本上来看，组织内部平衡，是指组织为人们提供的诱因与人们为组织做出的牺牲保持平衡。

（2）诱因可以是多种多样的：经济的与非经济的;经济诱因是指工资、奖金、物品以及物质条件等方面的报酬；

非经济诱因则指的是晋升、荣誉、诚信、权利、理想的满足、社会一致性、参与感、团结互助力等因素。可采取强制、合理化、动机的灌输等方式进行说服。（产业组织、政治组织和宗教组织）

（3）组织的平衡是不稳定的：外部环境恶化造成诱因来源不足；组织成员的需求标准总在慢慢提高，由此破坏平衡；组织必须通过不断地发展壮大来增加组织所掌握的诱因；

巴纳德的组织平衡论，基本出发点是个人参加组织的动机问题。

个人为组织做出了牺牲，而组织则为个人提供了诱因，组织与管理的全部活动，都围绕着牺牲与诱因之间的平衡而展开。正是这种组织平衡论，成为后来影响颇大的西蒙组织行为理论（决策理论）的出发点。

3、正式组织与非正式组织说

（1）非正式组织的含义：一种无正式的组织结构、无自觉地共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体；

（2）非正式组织的两类后果；

A、使人们形成一定的态度、理解、风俗、习俗和习惯等；

B、为正式组织的产生创造条件；

（3）非正式组织对正式组织的影响；

A、正面影响：可以从事正式组织所不便进行的沟通；培养组织成员的热诚，对权威的认同感，维持团结；借助它可避免正式控制过多，进而利于保持个人的自尊、人格完整和独立选择能力；

B、负面影响：在目标与工作方法上与正式组织对峙；

（4）正确认识和利用非正式组织:非正式组织的存在是客观和必然的，也是必不可少的；

管理者要善于识别非正式组织，并正确利用它来增进组织的健康发展。

4、权威接受论

（1）权威取决于下级人员的接受命令：管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由下而上的认可；权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，单凭职权发号施令不足取，重要的是取得下级的同意，支持与合作

（2）权威被接受的条件：命令明确；命令与组织目标一致；命令与个人利益一致；

命令没有超出接受者的体力与精力之许可；

（3）无差异范围（无关心区）；即服从（接受）范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行；

服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度；

（4）管理者强化正式权威的方法：

A、激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围；

B、设法培养良好的团体态度；

C、出以公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责；

D、建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息；

E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来；

（5）两种权威论：

领导者与下级人员之间的权威关系有两种：职位权威与领导权威；

职位权威由管理职位和等级制本身所决定；

领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定；

此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。

5、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）

（1）明确的共同目标:有目标；目标为全体成员所理解和接受；对组织目标的理解有基于整体利益的客观理解与基于个人立场的主观理解；有组织目标与个人目标之分；

（2）协作的意愿；

协作意愿：自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化；

协作意愿对于达成组织目标至关重要；协作意愿因人因时而变化；协作意愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比；

可通过多种渠道增加诱因，增加协作意愿；

（3）良好的沟通

信息交流：意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递；

信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁；

信息交流的原则：固定化的、明确的、正式的交流渠道；交流应尽可能直接短捷，减少中间层次；不得跳越；

人员必须称职；交流线路不断中断；

信息须有权威性；（授权仪式、就职典礼、任免命令、就职宣誓、到任介绍）

❖对于组织构成的新阐释，体现了巴纳德“社会系统理论”的内涵。很明显，组织和管理是一个与社会、与组织环境息息相关的领域。

❖从此开始，以环境研究为起点的战略问题进入了管理学的视野。战略和决策，逐渐压倒了以前只侧重于组织内部的计划职能，使命和责任，逐渐替换了以前只关注盈利的狭义组织目标。

6、组织决策论

（1）组织中的决策分为个人决策与组织决策两类

个人决策：个人出自于个人动机而参加组织的决定，是出自于个人人格的决策；

组织决策：指组织目标上考虑的有关组织活动的决定，一种出于组织意图的非人格的理性决策；

（2）组织决策的两个客观因素：组织目标与环境

组织目标是独立于个人动机的，具有客观性；

环境是对实现组织目标起制约或推动作用的各种客观条件；

战略因素：即实现目标的关键因素，组织决策的环境主要由战略因素所决定；

补充因素：战略因素之外的非关键的因素，例：华大发展战略“基础雄厚、特色鲜明、海内外知名的高水平大学”

南通提出了“依托江海、崛起苏中、融入苏南、接轨上海、走向世界、全面小康”的跨越发展新思路。

决策的作用就是通过反复注意目标与环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。

即决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致；

（3）管理者决策工作有三个来源:对上级指示的具体，做出适合本部门单位的决策；下级人员遇到困难纠纷

时请求做出裁决；管理者独立地、创造性地发现问题解决问题；

（4）决策的方法与艺术：

应积极、创造性地发现和处理职责范围内的决策问题；应仅仅去处理下级人员无法有效处理的决策问题；对现在不适当的问题不作决策；时机不成熟时不作决策；

对不能有效实行的事不作决策；对应该由决策别人决定的事不作决策；

（5）决策的思维过程：

决策从本质上是一种解决问题的思维活动，有两类基本的思考过程：

逻辑过程：即能够用语言或符号表达的自觉思考过程，也即推过程；

非逻辑过程：不能用语言表达的判断过程，表现为快速的直觉反应，对决策工作也很重要；

7、管理人员的职能

（1）建立并维持一套信息传递系统:主要体现为建立一个管理人员组织；确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图—组织系统图）；找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）；

（2）促使组织中的每个人都能作出重要贡献（提供服务）；招募选聘，促使人们与组织建立协作关系；

建立合理的激励监控机制，促使成员提供恰当数量质量的服务；

（3）阐明并确定本组织的目标:以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标；并使之相互协调；

三、简评

1、贡献性：现代管理理论之父

巴纳德开创了现在组织管理和行政管理研究的许多重要途径，而且还提出了许多具有重大理论价值和实际意义的根本性概念和观点。被誉为“现代管理理论之父”。

（1）独创性：创立系统组织理论：

最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；系统观的价值：改变了人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的相互影响。（2）动态的分析方法：从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步；

（3）开创性：首先对“沟通”，“动机”，“决策”，“目标”和“组织关系”等问题进行了开创性的专题研究；其提出“非正式组织”，“决策”，权威，信息沟通等概念或范畴，后来均成为管理学界研究的重要课题；其权威接受论对权威提出的全新看法，颇具启发性

2、理论的不完善性：

没有提出切实可靠的衡量诱因与贡献平衡的尺度，易陷入循环论；

组织决策论对决策要领的分析不够深刻，轻视了高层管理者面向外部环境的决策任务；

❖福莱特和巴纳德？？

❖玛丽·派克·福莱特和切斯特·巴纳德是两个时代之间的桥梁。

❖福莱特生活并工作于科学管理时代而引进了一种人的团体观点。

❖巴纳德推进了正式组织的分析而又引入了非正式组织的作用，以便取得平衡。

❖ a.两个人都用浓厚的哲学观点来考察问题，并试图创造出一种协调和合作的精神。

❖ b.两个人都关心个人，但不是作为个人的本身，而是作为通过协作的团体努力而实现自己的个人。

❖ c.两个人都试图改造以前的权威概念，都强调协调和统一，都得出这样的结论：只有专职的、有道德的领导才能提高组织的效力和人们的福利。

❖四、学者眼中的巴纳德

❖加尔布雷思美国学者、经济学家J. K. 加尔布雷思在《新产业国家》(1967年)中认为：现代社会已经成为“组织的时代”，社会的主宰，已经依次完成了由支配土地、到支配资本、再到支配人力资源的变化。在组织的时代里，巴纳德“给组织提出了一个最有名的定义”。

❖罗特利斯伯格人际关系学派管理学家F. J. 罗特利斯伯格说：“我的关于组织的想法受到了巴纳德的极大影响。”还说：“巴纳德是一位而且也是惟一这样的一位经理(executive),他不仅能让一个组织成功地运转,而且还能明智地讨论在进程中它将要达到哪里。”

❖安德鲁斯战略管理学派之设计派的代表人物K. R. 安德鲁斯在《经理人员的职能》一书的30年周年版导言中说：“几乎所有论述到组织问题的文献目录中都要提到巴纳德。”安德鲁斯强调，《经理人员的职能》是一本需要反复阅读的书，“对于它的老读者来讲，仍然是重要的，并且继续在吸引着新的读者。”“我们的论点是，这本书之所以能够存续下去，不仅是由于它出版以后对组织理论文献的影响，而且更重要的是由于它继续提供重要的但不容易得到的洞察力。这本书将继续是重要的，因为巴纳德的未竟事业还没有完成，或者说，他的那一套概念还没有变得陈旧。他的主张仍然具有权威性，因为他的智慧来自领悟力同经验的结合，来自系统思考的习惯同经常表现出来的责任心和通过协作获得成果的必要性的结合。”

❖彼得斯和沃特曼1982年美国管理学家T. J. 彼得斯和T. H. 沃特曼在他们的畅销书《追求卓越》中对《经理人员的职能》评价说：“它的思想博大精深，一时难以理解；尽管如此，它仍是一座纪念碑。”

❖山本安次郎日本学者山本安次郎认为，巴纳德的理论包括协作系统论、组织论、管理论三重内涵，“是巴纳德第一次阐明了管理和组织的区别及其两者之间的联系。他开辟了不是把管理诠释为组织，而是在管理中理解组织，在管理学中把握组织论的方法”。

❖案例分析：李连杰困境：民间公益基金尴尬生存的公开秘密

不难猜测中国最具国际影响力的电影明星、壹基金发起人李连杰这段时间的心情。在9月12日他首次透露壹基金有“中断可能”的仅仅9天后，李就公开再次声称：“我觉得很抱歉，因为我说的一些话，给中国红十字会带来一些被动。”并否认两者之间有任何矛盾。李作出道歉的当天，中国红十字会秘书长王汝鹏在其博客中对该组织与壹基金的关系作出6点说明。王称，按照当初协议，在与壹基金三年合作期在今年2月5日届满后，已自动顺延。另外，壹基金虽然不具有法人地位，但作为单独财务科目进行账目管理，因此，只要其账上还有资金，就不存在关闭的可能。李连杰可能真的后悔他此前的直率言论，但这仍无助于让壹基金摆脱非官方公募基金的身份尴尬。截至今年8月31日，壹基金已经募集超过2.7亿元资金，并成为中国最透明、最有影响力的非官方慈善基金。但是，由于现行法规限制，壹基金无法获得公募基金的身份，“从出生时就没身份证，月子里没事，但现在这个孩子3岁了，他不能上学，这种法律结构是不清晰的。”李在此前接受媒体专访时说。极少有人意识到，壹基金其实是一个非典型的中国式成功。一方面，它没有独立的账户和公章，只能挂靠在红十字会这样的官方机构下才能获得全国性募捐的资格；另一方面，其筹得的所有善款均进入红十字会下属的银行账户，壹基金无权自行使用，每一次财务支出都需要由6个人组成的壹基金管理委员会所有成员同意，且必须经过红十字会的批准才能划拨善款。例如汶川地震时，壹基金筹得4000余万元善款，而真正由其运作的资金只有200万元，剩余的交由红十字会全权支配。从去年11月起，壹基金已向民政部递交申请，希望成为公募基金会，但进展并不如预期中的那么顺利。在过去三年里，壹基金亦和红十字会探讨过分开的可能性。壹基金的此次风波不仅再次公开了此类民间慈善基金所面临的共同困境，也部分揭开了中国慈善基金在实际运作中存在的潜规则和不透明之幕。壹基金在成立之初，“难

以找到合适的业务主管部门以及获得民政部的公募身份认定，除了‘寄人篱下’，别无选择。因为一旦找到合适的主管部门，此前既有的同类基金会的部门利益和人事格局将受到巨大冲击。红十字在已经拥有红十字基金会的前提下能接纳壹基金已实属不易。”一位业内人士称。据该知情者透露，红十字会亦没有因壹基金的挂靠身份收取其相应10%比例的管理费用。“对红十字会来说，这是一笔合理合法的收入；但对于壹基金来说，如果红十字会拿走10%的管理费用，壹基金自我的管理费用将从何而来？它将如何向捐赠者解释为何一次捐款却要被收取双份管理费用？”这位业内人士分析说。

由于没有独立身份，壹基金需要与红十字会协调运作事宜，但在财务透明化方面遇到不小困难。首先是资金来源问题。由于没有独立账户，汇款人通过银行转账汇款时，只有在备注栏填写“壹基金”字样，款项才能划拨到壹基金账户；如果通过邮局汇款，其到账查询周期则需要三个月左右。根据壹基金2010年上半年度财务管理简报，上述两种方式就占据捐赠总额的66%。壹基金的手机短信捐助平台以及银行卡、支付宝转账等高效募捐来源仅占总额的24%。壹基金如果想完成全国性基金公募身份的转变，就必须获得省部一级业务主管部门以及民政部对其公募身份的认定，仅此一点就难上加难。“公募基金会、非公募基金会、草根慈善组织应该在法律上具有同等的法律地位，如果政府只指定少数几个公募基金会，中国慈善公益事业是做不大、做不强的。”上海慈善基金会常务副秘书长马仲器对《环球企业家》说。

❖消除灰度

在无规范法律约束的情况下，中国慈善领域的某些不透明灰幕的存在或许是可以理解的。其中之一，就是大多捐款者并不清楚的管理费问题。按现行《基金会管理条例》规定，基金会可以抽取不超过年度资助支出的10%作为行政管理费用，这包括工作人员工资、福利和行政经费、项目管理成本等。

同时，中国以捐款金额多少为慈善衡量标准的不成熟心态，也让募资本身成为各基金会的现实目标。一位不愿透露身份的企业高管告诉《环球企业家》，某些慈善机构常常会利用企业间的攀比和竞争关系，动员企业捐出更多资金，并许诺以媒体报道等所谓品牌形象宣传的方式作为回报。

据基金会中心网统计，中国目前共有公募基金会1084家，非公募基金会838家。王振耀认为这不是一个合理的比例，因为这意味着1000多家公募基金会在抢夺社会捐款这一单一资源，却没有足够的非公募基金会来开发私人资本。美国的约10万家基金会里，只有700多家社区基金会具有公募资格，只占总量的不到1%。2009年中国慈善捐款总额不到500亿人民币，在2008年汶川大地震之前，每年的捐款则只有数十亿。而2008年美国的捐款总额已经达到3076.5亿美元。中国需要在政府与民间(慈善基金)的关系上找到自己的道路，双方应该就‘政府是否能解决所有问题’进行对话，如果不能，明确哪些方面是政府需要帮助的。”美国福特基金会中国首席代表费约翰(John Fitzgerald)告诉《环球企业家》。关于非公募基金会生存艰难的观点，友成企业家扶贫基金会理事长王平认为与公众对慈善的认识有很大关系。“中国社会对公益慈善的概念还停留在大灾难来临时捐款捐物的层面上”，她认为在这一方面政府和公募基金会的确能够发挥更大的作用，但对比西方发达国家较成熟的慈善模式便知，公益慈善是一个内涵更丰富、更具创新空间的概念，旨在推动社会的全面进步。而在创新与灵活上，非公募基金会更具优势。

❖思考：要使壹基金公益组织生存发展，从其自身来说，如何实现组织的动态平衡？

❖如何实现公益基金组织与政府、企业及公众间的有机协作？

❖西蒙的行为主义行政学说:

一、生平及著述二、行为主义行政学说主要思想三、西蒙——沃尔多之争四、对行为主义行政学说的评价