非城市建设用地控制规划的思考+--以厦门市为例

单位：
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图３厦门市城市建设用地变化
３．３．２影响因素 在此消彼长的非城市建设用地与城市建设用地的土地“二
元结构”中．一些地方的非城市建设用地很容易实现向城市用 地的转变。由统计数据可以看出，厦门非城市建设用地的变化 主要集中在农田、海域、山体、村镇等因子上。这四个因子的 变化的影响因素可以分为内部因素和外部因素两大类。内部因 素主要有以下三个方面：地质条件、地形地貌、自然灾害损 毁。这些是土地自身的一些特性．具有不可控制性。而土地变 化的外部因素包括规划、行政、制度三个层面：一是规划编制 的欠缺和实施的失效：二是规划管理的缺位和行政决策的失 误；三是土地征用制度存在的不合理机制。
３．４问题反思 ３．４．１规划层面
万方数据
２００５年第４期 总第１５８期
现有的城镇体系规划关注的是城镇等级结构，城市化的进 程和城镇用地的扩张与发展等问题，而对非城市建设用地仅作 为一个空间依托，并未提出控制对策与规划发展的构想。城市 总体规划关注的是城市性质、规模和城市建设用地的选择，在 以技术角度出发的用地评价基础上选择城市建设区，进行功能 结构上的规划、对规划期内的建设用地明确用途和范围．而对 城市建设用地以外的区域是否可以用于城市建设，则少有相对 清楚的表述和提出明确的控制要求。土地利用总体规划是对非 城市建设用地较为直接的控制规划，它统筹各行业用地需求， 既有保护耕地的任务又要保障合理的建设用地需求。其规划期 限内所确定的基本农田、保护林地等用途不得更改。但实际 上．在高额利润的驱动下，政府和开发商均可能想方设法突破 原有的土地利用规划。
４．２规划内容 非城市建设用地控制规划内容包括：规划的目标和任务、
非城市建设用地类型的分析和确定、非城市建设用地控制范围 和控制强度、非城市建设用地实施变更等四方面内容。
４．３非城市建设用地控制规划 ４．３．１规划目标
通过对非城市建设用地空间资源进行规划整合，一方面， 保护风景资源和生态脆弱地带，保持环境完整性；另一方面， 促进集约化、规模化发展，提高经济发展水平和村民的生活收 入。充分发挥非城市建设用地对城市发展的功能作用，为不同 规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生 活环境和良好的生活质量。
行政决策行为缺乏透明度与监督。政府在征地、出让土 地、管理土地的过程中的角色具有多重性，既是规划的制定 者．又是执行者。对政府的行为缺乏监督性、干预性和制约性 力量的存在，缺乏相应的法规．加之土地市场发育不成熟，权 力约束机制不健全．导致土地违法已呈主体行政化特征。 ３．４．３ 土地利用制度层面
土地使用和管理体制存在问题，土地管制过度和管制失效 并存。
状况，包括存量和空问布局。 分析层面：探讨影响非城市建设用地发展变化的内外部因
素，进一步分析其背后所隐含的本质原因，把现象提升到规 划、行政、制度等三个本质层面上来进行症结的探源。
规划层面：对市域内的非城市建设用地进行规划，并提出 实施和控制的对策，将其作为总体规划的有力补充。
３．３现状概况与问题分析 ３．３．１现状概况
３ 厦门市非城市建设用地规划研究
３．１研究框架（图１）
ｌ现象问题ｌ ｌ变化成因ｌ
Ｉ深层问题ｉ
图１ 厦门市非城市建设用地研究框图
３．２研究内容 研究的内容分为以下三个层面： 现象层面：了解厦门市域范围内的非城市建设用地的发展
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图２厦门市非城市建设用地变化
２００３年城市建设用地为１３５．１ｋｍ２，土地开发扩张速度约为 每年８．６ｋｍ２（图３）。
杭州市提出非建设用地（区别于非城市建设用地）的概念 是：在城市规划管理控制区域范围内，城市规划确定的一定时 期内不得用于各项城市建设的土地。建设用地与非建设用地的 划分标准是该地是否用于或规划于各类建筑物、构筑物、交通 设施的建设。在此概念中，绿地系统、历史文化保护类用地将 不再划入城市建设用地中。非建设用地划分为五种类型：景观 生态类、历史文化保护类、工程技术类、农田保护类、战略控 制类。
规划制定若干原则：①联合协作原则，与各部门的通力合 作，与各专项规划沟通与整合；②分类分级原则，根据厦门的 城市职能与特点，对其控制与保护有重点和要点；③强调控制 与保护的刚性原则，将一些规划控制内容转化为具有法律效力 的条例与规范，成为实施保障；④注重开发与控制的均衡性原 则．非城市建设用地的控制与保护将维系城市的空间和生态， 但不会影响发展。
深圳市城市总体规划对全市覆盖，把非建设用地同时纳入 规划管制；实行“城市建设”和“村镇建设”统一标准；城市 总体规划与土地利用总体规划有机融合，城市建设用地遵循城 市规划的规定，并参照土地利用规划的要求，对非城市建设用 地进一步细分。对非建设用地逐项立法，并在法定图则规划层 面。详细规定了非建设用地的土地用途、开发强度和相应指 标。
１．２研究的目的和意义 非城市建设用地是城市生态环境主要承担者、是城市景观品质的重要塑造者、
是城镇拓展空问的支持者、是城镇的生产、生活物资的供应者。在快速城市化的过 程中，城市呈现蔓延的趋势，一方面，城市建设用地粗放型扩张，土地利用率低， 闲置浪费严重；另一方面，城市建设用地占用生态绿地、农田等现象较为普遍。城 市规划对于非城市建设用地的规划和控制还存在着诸多的问题，对于非城市建设用 地的控制作用十分有限。
万方数据
土地和房产用途等等手段，违反规划把基本农田修改为建设用 地．从而造成土地管理的失效。
４ 厦门市非城市建设用地控制规划
４．１ 规划思路与基本原则 城市建设用地的控制与保护是一个系统建构的复杂过程，
它的问题涉及到诸多方面．不是单个研究或是规划就能涵盖和 解决的。笔者对相关的《土地利用总体规划》、《农业发展空 问规划》、《厦门生态概念性发展规划》、《山体利用保护规 划》、《海域利用保护规划》等项目进行了整合，从城市对于 非城市建设用地在生产、生态、安全、景观上的需求对总体规 划中的相关内容进行了补充和深化。
对非城市建设用地的规划管理上存在缺位。规划局实际的 管辖范围仅为城市总体规划划分的城市规划区，对城市化程度 低的村镇的建设行为则由建设局以村镇规划的标准管辖。对农 田林地等非城市建设用地由各专业部门管理。规划管理的缺位 直接导致了非城市建设用地的失控。
缺少科学的行政观。政府官员存在“政绩”意识，各级政 府官员普遍热衷招商引资、追求ＧＤＰ的增长，财政收入和形 象工程，占用农田，廉价出让土地。一些行政决策缺少科学和 长远的眼光．短期行为和形式主义造成大量的土地闲置和城市 建设的无序发展，甚至对人们赖以生存的环境造成不可弥补的 破坏。
２００５年第４期 总第１５８期
非城市建设 用地控制规划的思考
——以厦门市为例
谢英挺
ＴＨＥ ＰＬＡＮＮＩＮＧ ＣＯＮＴＲＯＬ ＯＦ ＮＯＮ—ＵＲＢＡＮ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ ＬＡＮＤ ＸＩＥ ＹｉｎｇｔＩｎｇ
ＡｂＳｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｐ印ｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ ｇｅｎｅｒａｌ
ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ Ｘｉａｍｅｎｇ’ｓ ｎｏｎ—ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌ－ ｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ， ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ｔｈｅ ｅｘｔｅｍａｌ ａｎｄ
ＫｅｙｗＯｒｄＳ：ｎｏｎ—ｕｒｂａｌｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ， ｕｒｂａｎ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｐｌａｌｌ，ｂｉｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎ— ｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｃｏｎｌｐｕｌｓｏｒｙ ｅｌｅｍｅｍｓ
中国分类号ＴＵ９８４ 文献标识码Ａ 文章编号１０００一３３６３（２００５）０４一００３５一０５
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谢英挺 非城市建设用地控制规划的思考——以厦门市为例
２ 非城市建设用地控制的研究与实践
２．１ 深圳市 深圳市的用地分类标准，将用地划分成城市建设用地和非
城市建设用地，非城市建设用地包括水域、耕地、园地、林 地、牧草地、其它农用地、未利用地、露天采矿用地、发展备 用地等类型，它纳入城市总体规划编制体系。
［作者】谢英挺，厦门市城市规划设计研究院 副总规划师．研究所所长
万方数据
提要 分析厦门市非城市建设用地的基本情况。探讨影响非城市建设用地发展变
化的内外部因素和本质原因，参照相关规划理论与实践，进行非城市建设用地类型
的分析和确定，并提出了非建设用地规划控制体系中的强制性内容，对于如何管理
利用好非城市建设用地提出了几点建议与思考。 关键词 非城市建设用地 总体规划 生态环境
强制性内容
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规划研究的目的和意义
１．１ 非城市建设用地的概念 一卜城市建设用地的概念并未有特别明确的解释。根据《城市用地分类与规划建 １ ｒ设用地标准》，城市建设用地包括九大类，水域和其他用地为非城市建设用 地；根据土地管理体系城乡统一的《土地分类》标准，采用三级分类体系，包括农 用地、建设用地、未利用地等三大类。农用地和未利用地为非城市建设用地，并有 相应的概念和分类。为了与现行的规划体系相衔接，笔者所指的非城市建设用地是： 城市总体规划所确定的，在规划期内不被用于城市建设的用地。它在空间上表现为 “城市建设用地”范围之外的“空白”区域．而在发展变化上始终处于一种相对于城 镇扩张而“此消彼长”的变化状态。
笔者力图从城市规划的编制体系、行政管理、土地制度的方面来阐述非城市建 设用地的规划与控制内容。面对非城市建设用地失控的现状。从保护城市生态环境、 可持续发展和土地资源合理利用出发，将非城市建设用地纳入城市总体规划中，通 过对非城市建设用地的分类及规划控制的研究，并通过规划管理手段，保护生态环 境，促进城市建设用地的集约化，控制非城市建设用地，有着深远的意义。
区内应该予以控制保护的非城市建设用地的基本类型、数量规 模、空间分布进行了比较深入的分析研究；对城市建设用地扩 张过程中产生的侵占森林绿地、湿地、农田或其它一些不适宜 进行城市建设的用地与实施各类城市规划的冲突行为进行了剖 析：通过对各类非建设用地的保护和控制要求与现实建设行为 之间的矛盾和冲突分析，从技术与政策两方面提出了基本的应 对策略和措施。
规划要求严格控制水源保护地内的各项建设；重点保护城 市组团之间的生态安全隔离绿地，保证组团之间的相对分离， 防止城市连片发展；严格控制非法占用农业重点发展空间，推 进农业产业化进程，积极发展生态农业；保护风景名胜资源作 为城市发展的生态本底．在城市外围建设森林公园，为城市发 展风景旅游提供多样性空间和环境载体。 ４．３．２基本类型与控制要点
根据统计，２００２年末厦门市土地总面积１５６９．０９ｋｍ２，非城 市建设用地与城市建设用地两者的比例为１２．５：１。历年数据 显示，非城市建设用地中，耕地面积减少太快，林地面积的变 化较为平稳，村庄、乡镇企业用地增长较快，所侵占的土地往 往是农田、水域（图２）。
２．２杭州市 杭州市将非建设用地纳入城市规划管理．对杭州城市规划
ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ
ｐｌ锄ｉｎｇ ｅｌｅｍｅｎｔｓ ｏｆ ｎｌｅ
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ｎｏｎ－ｌｌ｜七ａｎ ｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ， ａｎｄ， ｓｕｇ— ｇｅｓｔｉｏｎｓ ｏｎ ｕｓｉｎｇ ｎｏｎ—ｕｒｂａｎ ｄｅＶｅｌ叩一 ｍｅｎｔ ｌａｎｄ．
一方面，中央政府高度集中和僵化的土地制度供给，并不 适应经济发展和城市化的需求。另一方面，由于土地征用、土 地用途改变、土地和房产转让等受到政府集中和管制过度的制 约．而城市化和市场经济对土地要素配置和高效率流动有着内 在强劲的要求，现行土地使用和管理体制下，各级政府以集体 土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地产、私自改变
ｉｎｔｒｉｎｓｉｃ ｆａｃｔｏｒｓ ａ腩ｃｔｉｎｇ ｍｅ ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ
ｏｆ ｎｏｎ—ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅБайду номын сангаасｏｐｍｅｎｔ ｌａｎｄ． Ｒｅｆｅｒ＿
ｒｉｎｇ ｔｏ ｏｖｅｒｓｅａｓ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｔｈｅｏｒｉｅｓ ａｎｄ
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因此．必须提高对非城市建设用地规划控制的重视与关 注．在宏观层面上应加强对非城市建设用地的控制规划，实现 城乡规划一体化。最直接的方法是改革总体规划的编制办法， 实现总体规划的全覆盖．并直接对非城市建设用地划分基本类 型、控制范围和指标。同时，城市总体规划编制的年限对土地 出让的控制不能仅仅停留在图纸表达，应与土地部门结合起来 制定明确的供地计划，以达到政府对建设用地的开发调控和非 城市建设用地的保护。 ３．４．２行政管理层面