西方各国公务员录用制度之比较及其对我国的启示
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0 一 1 重实质平等 西方国家公务员的录用虽然宣称是民主、平等的，但其形式 平等多于实质平等，种族、民族问题的存在使得公务员录用的民 主、平等难以真正实现。我国则追求实质上的平等，如在对待少 数民族公民和退役军人报考公务员的问题上，《国家公务员录用 暂行规定》指出：“民族自治地方政府和各级政府民族事务部门 录用国家公务员时，对少数民族报考者应予照顾。各级国家行 政机关录用国家公务员时，对退役军人应予照顾。-( .这种形式上 的“不平等”反映出更注重实质上的平等。 0 二 1 坚持“德才兼备” “德才兼备”是我们党在长期的革命斗争中形成的被历史证 明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是我国公务员录用 制度需遵循的一点。其最突出的表现是，录用公务员时，对报考 者要从“德”和“才”两方面去衡量，二者得兼，不可偏废。具体来 讲，即不仅测试报考人员的文化知识和业务能力，还要考核其政 治态度和思想品质。 0 三 1 坚持“党管干部” 《国家公务员录用暂行规定》第四章“报考资格审查”第十四 条规定报考国家公务员必须具备的基本条件有“拥护中国共产 党的领导，热爱社会主义”。-( .这是与我国的政治制度、政党制度
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行政论坛
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总 第 )$ 期 B>8>;<C DE% )$
西方各国公务员录用制度之比较 及其对我国的启示
闫 建 #，黄登攀 $
（#% 武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 &’""($； $% 中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 &’"")"）
/ 三 0 信息公开 国家公务员的招考、考试、成绩和录用，都是公开的。报纸、 电视台和电台要公开发表或广播，让全社会的公民都知晓，争取 最广泛的人报考，在最广泛的范围内选择优秀人才。在招录公 务员之前，美国不仅在报刊和电视广播中公开报道国家公务员 的报考事项，而且联邦政府在全国设立一百个“职业情报中 心”。八百个免费的“热线”电话号码，供全国各地报考者使用， 询问有关公务员报考、考试的事宜。日本规定，考试公告必须写 明考试的职务、责任、待遇、报考资格、考试时间、考试地点和考 试的科目，按政府各部门的特点和要求由法规统一规定。为了 方便报考国家公务员，日本政府人事院在各地举行很多次“考试 说明会”，仅初级考试的说明会平均每年就举行 $+# 次。为了保 证国家公务员的考试公告迅速发到全国各地，日本的《国家公务 员法》规定：“拖延或扣压考试公告者，处一年以下徒刑或三万日 元以下罚款”。由于真正实行国家公务员的考任公开原则，日本 每年报考国家公务员的人数达到六百多万人。 / 四 0 竞争择优 西方国家公务员考试录用的竞争分为两种，一种是“非公开 竞争考试”，全部报考者中的合格者都被录用；另一种是“公开竞 争考试”，是在少数合格者当中再选择成绩最优秀者录用。随着 报考人数的增多，许多国家采用第二种竞争性考试，以求选择最
择地借鉴西方经验；严把“入口”关，提高公务员的整体素质；扩大考任制实施范围；完善考试录用方法和铲除招录中不合理
现象等。
关键词：西方；公务员；录用；比较
中图分类号：*+$’% $
文献标识码：,
文章编号：#""+ - &)". / $""& 0 "$ - ""!" - "’
所谓“公务员的录用”，就是将“非公务员”录取为“公务员”， 即“取得公务员身份”。公务员的录用是国家实现其政治目标的 重要保证，是选拔人才的“入口”，其在公务员制度中占据着极其 重要的地位。
Hale Waihona Puke Baidu
收稿日期：$""’ - ") - $" 作者简介：闫 建（#!1" - ），男，武汉大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为中西比较行政管理与公共政策研究；
黄登攀（#!(1 - ），男，中财财经政法大学公共管理学院行政管理系硕士研究生，主要研究方向为行政管理理论与实践。
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国外行政
优秀的人才。例如，日本 "!#! 年度的公务员考试报考者共有 $%&%!# 人，合格者 ’%&$’ 人，录用者只有 "$(&( 人，录用者只占 报考者的 $) %* 。其中高级考试的录用者更少，如在 "!+" 年的 国家公务员高级考试中，报考者 (,##, 人，合格者 "$%" 人，合格 者只占报考者的 $* 。其中录用者 %&+ 人，只占报考者的 ") %* -" .（/#$）。"!+# 年度 0 到 "!++ 年 $ 月末 1 ，报考高级考试的人数是 $’$,+ 人，合格者 "%!% 人，录用者 ",$ 人，被录用为公务员者只 占报考者的千分之三点一。-"（. /"’）竞争择优还体现在被录用的公 务员的文化水平上。"!+# 年的日本，国立大学教职员中，大学毕 业者占 !!) "* ；中学教职员中，大学毕业者占 !+) &* ；医疗工作 者中，大学毕业者占 ",,* ；研究机关的人员中，大学毕业者占 +#) %* 0 包括辅助人员、行政人员 1 。研究所的所长、医院的院 长、学校的校长和事务次官中，大学毕业生占 !!) (* 。
党的十一届三中全会以来，我国的公务员制度建设步入快 车道，随着社会主义市场经济体制的建立，我国基本上具备了与 发达国家公务员制度相比较的条件和基础，可以与一些发达国 家的公务员制度进行比较。本文以美国、日本、英国、德国和法 国等一些发达国家作为参考系，从公务员录用制度规范出发，与 我国公务员录用制度作横向比较分析，试图通过比较中外公务 员录用制度，借鉴和吸收发达国家公务员制度的优点和经验，以 弥补我国公务员制度在录用方面存在的不足，促进我国公务员 制度的科学化和规范化。
0 三 1 增加临时雇员录用 美国 "!#+ 年公务员制度改革后，在政府部门逐年增加临时 雇员的人数已成为一种趋势，它实际被证明是节约行政成本、公 务员录用市场化的良策。这种临时雇员不同于我国机关中的临 时工，其是以合同制录用的承担永业化公务员所承担的工作，只 不过是加以合同来规定双方的义务和责任。这样政府可以花较 低的成本录用人才，同时又无需对他们投入过多的费用，可以不 考虑保险、退休等方面的费用，这还会对现有的公务员队伍产生 一定的压力，促使其努力工作。
员。 - ’ （. /"%+） 0 二“1 专才”、“通才”标准互补互融 英美等西方国家的政府已开始意识到，无论是“通才”标准，
还是“专才”标准都有它的片面性和局限性：以“通才”标准选择 的人员往往缺乏从事专门性工作的技能和经验，领导难于深入； 以“专才”标准选拔出的人员虽堪称某个领域内的专家，但他们 的知识面狭而不博，偏于一隅，统筹兼顾的能力较差，特别是缺 乏行政管理方面的知识和能力，因此也不能成为一个好的领导 者。现代科学发展日新月异，自然科学和社会科学日益互相渗 透。现代行政管理科学已经从一门单纯学科变为一门复合学 科，与此相适应，政府工作也日益走向专业化和综合化的道路， 这就要求各级文官，特别是中高级文官既懂管理，又懂专业。英 国从 "!%+ 年起开始改造“通才”结构，增加“专才”在文官结构中 的比重。到 "!#+ 年，英国文官队伍中的专家人数已达 (,&,, 人， 比 "!%+ 年增加了一倍。美国在战后十分重视各级官员行政管理 知识的培训，从 %, 年代起加紧寻求“通才”型的人才。
摘 要：西方各国公务员录用制度的特点是民主、参与、平等竞争、信息公开、竞争择优、考任为主和通专标准等，其发展态
势为进一步改进和完善考试录用方法、“专才”和“通才”标准互补互融和增加临时雇员录用。我国公务员录用制度与西方各
国公务员录用制度的不同之处是重实质平等、坚持“德才兼备”、坚持“党管干部”。从对比中我们应看到：要结合国情，有选
一、西方各国公务员录用制度的特点
/ 一 0 民主参与 公民有权根据法律的规定担任国家公务员。许多西方国家 的宪法和法律都明文规定了公民的这种权利，并且在实际实施 过程中加以保障。例如德国的《基本法》明确规定：“所有公民都 有按照其能力与成就，依据法律规定担任官职的权利”。美国的 《 文 官 制 度 法 》 规 定 ：“ 任 何 一 级 官 位 都 对 考 试 成 绩 优 秀 者 开 放”。日本的《国家公务员法》规定：“一切官职都对考试成绩优 秀者敞开大门”，其第 ’’ 条规定：“一切职员的任用，都应依照本 法律和人事院规则的规定，根据其人考试成绩、工作成绩以及能 力的其他实证来进行。”第 &) 条规定：“录用考试对于具备人事 院规则规定的报考资格的所有国民在平等的条件下公开进 行”。 2#（3 4#& - 许 #+） 多西方国家的法律还规定对阻扰公民行使这种 权利的人进行惩处，以保障公民这项权利的行使。 / 二 0 平等竞争 公民有平等的权利参加国家公务员的录用考试，在平等的 条件下竞争，在平等的条件下被择优录用，不得由于性别、种族、
三、我国公务员录用制度的特点
《国家公务员暂行条例》第四章对国家公务员的录用做出了 规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家 公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准 择优录用。”-$ .
我国公务员制度是借鉴于西方的，因而其录用制度中的一 些特点也与西方基本相同，如公开、平等、竞争和择优等，此处不 再赘言。以下只是提出几点我国公务员录用方面与西方国家的 不同之处。
二、当前西方各国公务员录用制度的发展态势
0 一 1 进一步改进和完善考试录用方法 考试录用是西方各国公务员录用的主要方法。西方各国在 公务员制度的发展过程中，反思考试录用制度，进一步使之完 善。例如法国政府为此采取了三项措施。首先政府在改革中转 变了考核方式，将考试由重视文化知识转变为重视素质和能力， 同时增加口试的比重，便于考查应试者的实际操作能力；其次， 通过培训中心加强考前培训，并对培训内容进行改编和发展，尤 其是加强管理文化的训练，使其更具有针对性；再次，积极鼓励 在职公务员通过内部竞争考试得到晋升，并增加内部考试的录 用人数。法国政府规定：在政府工作 & 年的人员 0 包括教师 1 都可 以作为应征者，不受限制地参加内部考试。最后，政府考虑到 ’" 世纪社会发展将对公务员的素质提出新的要求，因而对公务员 录用的标准作出了新的战略部署，即根据社会发展的变化，现有 的某些职位可能不复存在，将被新的职位所取代，这就要求公务 员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用公务员 必须按这三个标准取舍，尽可能录用这三种条件都具备的人
0 五 1 考任为主 西方各国公务员的录用制度主要有四种：选任制、委任制、 聘任制和考任制。选任制适用于政治领导人，分为直接选举和 间接选举两类。委任制适用于长官的助手和秘书等辅助人员， 目的是能与长官密切合作。聘任制适用于在社会上有一定名望 的学者专家，他们有公开著作，公众了解他们的水平。 考任制是适用范围较广的任用制度，被大多数国家采用。 它通过公开考试，择优录用，最广泛地罗致优秀人才担任领导和 业务职位。在美国，考任制的适用的范围和对象约占 +&* 的公 务员，只有 "&* 的公务员不采取考试任用的办法。 0 六 1 通专标准 如何通过考试来择优，西方各国的标准和做法不尽相同，主 要有两种不同的倾向：一种是以英国为代表的“通才”标准，一种 是以美国为代表的“专才”标准。所谓“通才”标准是在考试选拔 中注重应考人的一般教育程度、文学素养、掌握知识的多寡、以 及综合、推理和判断的能力。据统计，英国历年来助理次官以上 的文官中，毕业于牛津、剑桥两所名牌学校的人员比例为 %,* 左右，有时高达 +,* ，至于象常务次官这样的最高级文官中比 例还要大。所谓“专才”标准则注重应考人所具有的职务上的专 业技艺，强调个人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和 作用，并经常吸收专家学者参加领导工作。据统计，美国从弗兰 克林·罗斯福总统到肯尼迪总统这 $, 多年中的 +,, 多名部长 助理中，有一半人获有硕士和博士学位，对所从事的学科领域均 有精深的造诣。
出身、党派和家庭背景等因素而遭受歧视或享受特权。如美国 的《文官制度改革法》规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞 争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本的 《国家公务员法》规定：“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家 庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等。”德 国的法律规定：所有公民都有“依据法律规定担任官职的权利； 一律平等，不得有任何歧视或区别”。法国的法律也规定了实行 “平等原则”，对于报考国家公务员的所有公民一律平等对待，不 分性别、出身、信仰、哲学观点和政治面貌，都以实际水平和品行 作为录用的标准。
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西方各国公务员录用制度之比较 及其对我国的启示
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择地借鉴西方经验；严把“入口”关，提高公务员的整体素质；扩大考任制实施范围；完善考试录用方法和铲除招录中不合理
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关键词：西方；公务员；录用；比较
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收稿日期：$""’ - ") - $" 作者简介：闫 建（#!1" - ），男，武汉大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为中西比较行政管理与公共政策研究；
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优秀的人才。例如，日本 "!#! 年度的公务员考试报考者共有 $%&%!# 人，合格者 ’%&$’ 人，录用者只有 "$(&( 人，录用者只占 报考者的 $) %* 。其中高级考试的录用者更少，如在 "!+" 年的 国家公务员高级考试中，报考者 (,##, 人，合格者 "$%" 人，合格 者只占报考者的 $* 。其中录用者 %&+ 人，只占报考者的 ") %* -" .（/#$）。"!+# 年度 0 到 "!++ 年 $ 月末 1 ，报考高级考试的人数是 $’$,+ 人，合格者 "%!% 人，录用者 ",$ 人，被录用为公务员者只 占报考者的千分之三点一。-"（. /"’）竞争择优还体现在被录用的公 务员的文化水平上。"!+# 年的日本，国立大学教职员中，大学毕 业者占 !!) "* ；中学教职员中，大学毕业者占 !+) &* ；医疗工作 者中，大学毕业者占 ",,* ；研究机关的人员中，大学毕业者占 +#) %* 0 包括辅助人员、行政人员 1 。研究所的所长、医院的院 长、学校的校长和事务次官中，大学毕业生占 !!) (* 。
党的十一届三中全会以来，我国的公务员制度建设步入快 车道，随着社会主义市场经济体制的建立，我国基本上具备了与 发达国家公务员制度相比较的条件和基础，可以与一些发达国 家的公务员制度进行比较。本文以美国、日本、英国、德国和法 国等一些发达国家作为参考系，从公务员录用制度规范出发，与 我国公务员录用制度作横向比较分析，试图通过比较中外公务 员录用制度，借鉴和吸收发达国家公务员制度的优点和经验，以 弥补我国公务员制度在录用方面存在的不足，促进我国公务员 制度的科学化和规范化。
0 三 1 增加临时雇员录用 美国 "!#+ 年公务员制度改革后，在政府部门逐年增加临时 雇员的人数已成为一种趋势，它实际被证明是节约行政成本、公 务员录用市场化的良策。这种临时雇员不同于我国机关中的临 时工，其是以合同制录用的承担永业化公务员所承担的工作，只 不过是加以合同来规定双方的义务和责任。这样政府可以花较 低的成本录用人才，同时又无需对他们投入过多的费用，可以不 考虑保险、退休等方面的费用，这还会对现有的公务员队伍产生 一定的压力，促使其努力工作。
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摘 要：西方各国公务员录用制度的特点是民主、参与、平等竞争、信息公开、竞争择优、考任为主和通专标准等，其发展态
势为进一步改进和完善考试录用方法、“专才”和“通才”标准互补互融和增加临时雇员录用。我国公务员录用制度与西方各
国公务员录用制度的不同之处是重实质平等、坚持“德才兼备”、坚持“党管干部”。从对比中我们应看到：要结合国情，有选
一、西方各国公务员录用制度的特点
/ 一 0 民主参与 公民有权根据法律的规定担任国家公务员。许多西方国家 的宪法和法律都明文规定了公民的这种权利，并且在实际实施 过程中加以保障。例如德国的《基本法》明确规定：“所有公民都 有按照其能力与成就，依据法律规定担任官职的权利”。美国的 《 文 官 制 度 法 》 规 定 ：“ 任 何 一 级 官 位 都 对 考 试 成 绩 优 秀 者 开 放”。日本的《国家公务员法》规定：“一切官职都对考试成绩优 秀者敞开大门”，其第 ’’ 条规定：“一切职员的任用，都应依照本 法律和人事院规则的规定，根据其人考试成绩、工作成绩以及能 力的其他实证来进行。”第 &) 条规定：“录用考试对于具备人事 院规则规定的报考资格的所有国民在平等的条件下公开进 行”。 2#（3 4#& - 许 #+） 多西方国家的法律还规定对阻扰公民行使这种 权利的人进行惩处，以保障公民这项权利的行使。 / 二 0 平等竞争 公民有平等的权利参加国家公务员的录用考试，在平等的 条件下竞争，在平等的条件下被择优录用，不得由于性别、种族、
三、我国公务员录用制度的特点
《国家公务员暂行条例》第四章对国家公务员的录用做出了 规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家 公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准 择优录用。”-$ .
我国公务员制度是借鉴于西方的，因而其录用制度中的一 些特点也与西方基本相同，如公开、平等、竞争和择优等，此处不 再赘言。以下只是提出几点我国公务员录用方面与西方国家的 不同之处。
二、当前西方各国公务员录用制度的发展态势
0 一 1 进一步改进和完善考试录用方法 考试录用是西方各国公务员录用的主要方法。西方各国在 公务员制度的发展过程中，反思考试录用制度，进一步使之完 善。例如法国政府为此采取了三项措施。首先政府在改革中转 变了考核方式，将考试由重视文化知识转变为重视素质和能力， 同时增加口试的比重，便于考查应试者的实际操作能力；其次， 通过培训中心加强考前培训，并对培训内容进行改编和发展，尤 其是加强管理文化的训练，使其更具有针对性；再次，积极鼓励 在职公务员通过内部竞争考试得到晋升，并增加内部考试的录 用人数。法国政府规定：在政府工作 & 年的人员 0 包括教师 1 都可 以作为应征者，不受限制地参加内部考试。最后，政府考虑到 ’" 世纪社会发展将对公务员的素质提出新的要求，因而对公务员 录用的标准作出了新的战略部署，即根据社会发展的变化，现有 的某些职位可能不复存在，将被新的职位所取代，这就要求公务 员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用公务员 必须按这三个标准取舍，尽可能录用这三种条件都具备的人
0 五 1 考任为主 西方各国公务员的录用制度主要有四种：选任制、委任制、 聘任制和考任制。选任制适用于政治领导人，分为直接选举和 间接选举两类。委任制适用于长官的助手和秘书等辅助人员， 目的是能与长官密切合作。聘任制适用于在社会上有一定名望 的学者专家，他们有公开著作，公众了解他们的水平。 考任制是适用范围较广的任用制度，被大多数国家采用。 它通过公开考试，择优录用，最广泛地罗致优秀人才担任领导和 业务职位。在美国，考任制的适用的范围和对象约占 +&* 的公 务员，只有 "&* 的公务员不采取考试任用的办法。 0 六 1 通专标准 如何通过考试来择优，西方各国的标准和做法不尽相同，主 要有两种不同的倾向：一种是以英国为代表的“通才”标准，一种 是以美国为代表的“专才”标准。所谓“通才”标准是在考试选拔 中注重应考人的一般教育程度、文学素养、掌握知识的多寡、以 及综合、推理和判断的能力。据统计，英国历年来助理次官以上 的文官中，毕业于牛津、剑桥两所名牌学校的人员比例为 %,* 左右，有时高达 +,* ，至于象常务次官这样的最高级文官中比 例还要大。所谓“专才”标准则注重应考人所具有的职务上的专 业技艺，强调个人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和 作用，并经常吸收专家学者参加领导工作。据统计，美国从弗兰 克林·罗斯福总统到肯尼迪总统这 $, 多年中的 +,, 多名部长 助理中，有一半人获有硕士和博士学位，对所从事的学科领域均 有精深的造诣。
出身、党派和家庭背景等因素而遭受歧视或享受特权。如美国 的《文官制度改革法》规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞 争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本的 《国家公务员法》规定：“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家 庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等。”德 国的法律规定：所有公民都有“依据法律规定担任官职的权利； 一律平等，不得有任何歧视或区别”。法国的法律也规定了实行 “平等原则”，对于报考国家公务员的所有公民一律平等对待，不 分性别、出身、信仰、哲学观点和政治面貌，都以实际水平和品行 作为录用的标准。