推进房产税改革面临的问题及思路

推进房产税改革面临的问题及思路摘要：本文以现行房产税存在的问题为出发点，指出了改革的必要性，并对改革提出了构想。

指出改革中最重要的是其功能定位，我国房产税应以筹集地方财政收入、调节政府行为为主，以调节收入分配、调控房地产市场等为辅。

此外，逐步扩大征收范围、由试点城市逐步向全国推广是改革的路径选择。

关键词：房产税、功能定位、改革思路
一、引言
近年来，随着房地产市场的迅速发展和城市化进程加快，在房地产价格持续上涨和居民收入差距不断扩大的背景下，房产税改革也成为了社会各界关注的焦点。

从2003年中央文件中第一次提出”物业税”概念，到上海和重庆作为改革试点城市，对个人住房征收房产税，酝酿已久的房产税改革”千呼万唤”始出来，历时之久也反映出改革绝非易事。

房产税改革渐行渐近，相关讨论也逐渐升温。

”十二五”规划纲要中提出：”研究推进房地产税改革，逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限……”，指明了改革的任务和方向。

房产税在我国税制体系中属于财产税中的个别财产税，从现状来看，其在整个税收收入中所占比重较小，但因其涉及面广，关系到民众切身利益，长期以来备受关注。

现行房产税是我国第二次利改税后执行实施的，按照1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》的规定征收。

存在的主要欠缺是现有房产税对个
人非经营性住房免予征税，而对我国个人住宅在保有环节开征房产税，也是讨论最为激烈的焦点。

房产税改革对完善税制体系、推进地方财税制度改革以及监督政府做到”取之于民，用之于民”等都有重要意义，同时对思考房地产市场调控、解决保障性住房和调节收入分配也具有深远影响。

已有文献着重对房产税税制要素设计问题的探讨，或是对开征环境的分析，本文从我国房产税存在的问题展开，得出启示和解决措施，并对改革进行初步探究和分析，力图做到对这一问题有更清晰的认识。

二、房产税的现状及存在的问题
我国房产税有着悠久的历史。

采用税法上的定义，现行房产税是以房屋为征税对象，以房屋计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。

对房产征税的目的是运用税收杠杆，加强对房产的管理，提高房产使用效率，控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整，合理调节房产所有人、经营人的收入。

目前征税范围包括城市、县城、建制镇、工矿区。

而国家对个人非经营性房屋给予免税规定。

国家当时对于”个人所有非营业用的房产”免纳房产税，有其特定的历史背景。

随着我国房地产业日新月异的发展，以及经济大背景的转变，原有房产税的一些问题逐渐凸显，在新环境下，房产税面临诸多挑战。

1.以房产税为主要税种的财产税制度不完善
从理论上说，完善的税收制度应当包括流转税类、所得税类和
财产税类三大体系。

参照我国当前税制，流转税包括增值税、营业税和消费税，这三种税收在税收总收入中始终占据优势，对我国税收收入贡献最大；相比之下，我国财产税类的制度建设处于滞后状态。

尤其是财产税类中比较有代表性的房产税极不健全，近十年来在税收总收入中占比仅为1%， 1999年以来，我国房产税收入占地方财政收入的比重基本稳定在3%左右。

对地方而言，房产税是一个微不足道的小税种。

此外，财产税属于直接税，目前，我国税制体系存在的另一问题是间接税比重高、直接税占比过低。

当前我国收入差距扩大趋势不容忽视，而调节收入差距主要靠直接税，通过所得税和财产税分别调节收入流量和存量是有效途径，利用税收杠杆调节好收入分配是努力目标。

以房产税改革为契机，重构我国财产税类体系和地方税系，优化直接税和间接税结构，使税制建设朝着间接税和直接税并重的方向迈进是重要路径。

2.地方财权、事权不匹配
1994年进行的分税制改革，对地方财政造成了较大影响，之前其主要来源是税收收入，改革后税收收入在地方财政中所占比重明显下降。

特别是在其税收收入减少的情况下，却要负责更多的事权支出，地方财权和事权出现不匹配、不均衡，导致了地方财政困境。

”财权上收、事权下放”，造成了地方政府财政负担过重，况且地方政府财政收入中相当一部分用于基础设施建设，具有周期长、投资成本高的特点，在这一情况下，”土地财政”成为了地方
政府的理性选择和出路。

地方难以抑制卖地冲动，其短视行为不利于规范市场和地方经济的发展，由此也滋生了土地违法犯罪行为。

3.房屋保有环节成本低
据恒大地产集团董事局主席许家印披露，仅房地产开发环节的税费就高达100多项，成本加起来占到房价的三分之一以上，既不规范也不合理。

针对房地产业的税收和收费项目多达几十种。

我国房地产税收具有“重流通、轻保有”特点，在交易环节，流转税类和所得税类税种过多，税率过高，且”费大于税”，造成房地产成本价增加，而保有环节，税种少、税负较轻，造成房屋持有成本过低。

目前保有环节只有城镇土地使用税和对城镇经营性房屋征收的房产税，这助长了房屋闲置、开发商捂盘惜售和市场上的投机行为。

4.房产税的征收范围
现行房产税的征税范围仅为城镇经营性房产，按照税收公平的原则，房产税的征收范围应该逐步覆盖全国所有的房产，即不分城市和农村，不区分普通和高档住房。

出于减轻农民负担的初衷，国家对农村房产给予免税优惠，但是目前农村收入水平在不同区域和人群之间明显分化，随着乡镇企业的快速发展，农民中的高收入群体的住房也趋向高级化，少数农村地区的整体住房水平甚至超过城市的平均水平；另外，只对城市征收房产税，因城市和农村结合部的居民身份难以界定，是税制建设中难以处理的边缘问题。

5.计税依据不合理
我国房产税的计税依据是房产计税价值或房产的租金收入。

但是，房产原值或三年的平均值不能真实反映房地产的价格和纳税人的承担能力，不能随着经济的发展和房地产的增值而相应增加税收收入，也就不能发挥出房产税调节经济的作用。

目前，很多房子没有市场价，账面上也只有建筑成本而无法估算真实的市场价。

已经市场化的房产，其市场价值并非固定不变，而是随着经济形势变化而变化。

房产税的征收建立在对房产准确核定的基础上，以客观反映房地产价值和纳税人的承受能力，保障地方收入持续稳定增长。

因我国缺乏健全的财产登记制度，尤其是私有财产，这给征收带来了不便。

建立有效的房产估价、定价管理制度是解决问题的关键。

6.监督征管难度大
表面上看，不动产作为课税对象，与流动性较大的商品和所得相比，房产税似乎更易于征收，也不像销售收入和所得那样容易隐瞒。

实际上，超过一定的范围，其征收难度很大，征收成本也很高（2007，杨斌）。

作为财产税的一种，对财产价值评估的客观性是难点。

我国房产缺乏一套完善的房产登记制度，这就产生了征税的不确定性、不公平性，评估过程易产生舞弊，为逃税提供了可乘之机。

经济学家罗伊.巴尔、约翰尼斯.林曾经指出：”财产税成功与否的决定因素并不取决于所选择的结构形式，而在于管理质量”。

我国在监督征管领域的职能缺失，导致房产税征收质量不高。

三、对房产税改革的思考
房产税改革是综合性系统改革的一部分，应放到整个税制改革
视角下考虑，坚持”简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则。

在改革中，以下问题应给予重视：
1.功能定位是关键
对于房产税，最重要的目标是让地方取得财政收入，筹集公共服务资金，这是改变地方财权、事权不对等状况的有效途径。

结合实际，虽然改革初期筹集到的税收收入有限，但保有环节房产税的定位还应以筹集财政收入为主，这个目标随着房产税制的逐步推进和地方财税体制的完善会不断实现。

从公共财政的角度来看，房产税更有利于地方根据居民占有房地产多少，按照受益原则，来对公共支出的成本即税收进行分摊，增进公平效率。

由此才能发挥调节收入分配和调控市场的作用。

面对高涨的房价，有人期待房产税”一剑封喉”，成为打压房价的利器，但是房价的影响因素很复杂，在需求旺盛且缺乏弹性的情况下，房地产税收有较强的转嫁能力。

此外仅靠税收调控市场，根本无法触及土地市场，难以改变供需状况，更难以达到调控房价与规范市场的效果。

房产税改革，是国家在转变经济增长方式、调整税收结构方面的一项制度措施。

不能寄予房产税太多的期望，而更应该注重其在增加地方财政收入、形成一个比较成型的地方税种方面的作用。

2.房产税改革要循序渐进
财产税在我国备受争议且面临很大障碍，且我国民众更习惯于间接征税。

人们对直接税税率和变化很敏感，也不习惯于放在明处
的”税”。

若短时间内全面开征房产税，一部分人会产生很大的抵触，也不具备相应成熟的环境。

因此，改革应稳步推行。

可以先采取局部试点、增量试点，以积累经验、逐步完善、达成共识、减少失误，时机成熟时再向全国征收，使改革成为从局部到全部、从较低税负到合理税负的过程。

3.税制要素的设计兼顾公平和效率
对保有环节房产税制关键要素的精心论证和设计是必要的。

在设计时，要综合考虑纳税人的承受能力。

设计中既要考虑到保障低收入阶层的基本住房需求，又要抑制高收入阶层的投机行为，合理配置资源，实现社会可持续发展，因此在计税依据、税率、免征面积、减免税等方面就要斟酌再三。

对于税率的设计，区分不同的住房需求，体现差异性；在改革初期，扩大征税范围的同时，可以把保障性住房和改善性需求排除在外。

4.税权适当下放
房产作为不动产，各地区具有很大的地域性差异，况且地方政府会比中央政府更易于掌握资料信息，应该赋予地方更多的税收自主权。

可先由中央把房产税培养成一个比较成型的税种，然后赋予地方更多税收自主权，以便于地方制定适合自身发展的税收制度。

在改革中，可以选择制订幅度税率，赋予地方在幅度税率范围内确定适用税率的税收管理权限。

此外，地方可以根据自己发展状况和经济政策的变化，给予部分房产适当的税收优惠，合理引导地区经济发展。

5.健全信息系统
对于我国房产种类繁多、产权情况各异的现实，在进一步改革中，应该建全信息登记系统，开展房地产产权登记普查，尽可能摸清居民和企业的可应税房地产数量、价值底数信息，掌握税源准确状况，尤其是个人或居民拥有多套房产的情况，保障改革顺利实施。

其次，应以税务部门为核心，建立房地产信息系统，在各部门之间，实现信息资源共享；此外，应健全房地产市场交易信息系统，及时更新。

6.提高征收效率
房产税制要素的合理设计、税制结构的恰当选择、税收体系的科学确立，都是税收调节国民收入分配的基础性条件，但落到实处，还是应该以其征管效率的提高作为保障。

税收调控作用的发挥离不开优良的税收环境，税制改革需要与征管条件相适宜，以及税收环境和配套设施建设的结合。

在改革房产税的同时，应该注重整体推进与配套改革，使税制得到优化，使税收调控作用的发挥有良好的氛围。

四、相关结论
保有环节房产税的有效性开征取决于功能定位和税制要素的合理设计。

此次改革应注重其完善地方税系的作用。

房产税改革也可成为下放税收管理权、深化财政管理体制改革的契机，具体征收和宽免标准应考虑地区差别，可由国家制定基本法，地方制定实施细则，把规定征收和宽免标准的权利下放，使征收更符合实际。

房产
税有利于规范地方收入，缓解基层财政困难。

由此地方有更多财力提供公共品、公共服务，利于吸引投资、促进地方繁荣。

此外也会加强民众对政府支出行为的监督，真正实现税收”取之于民、用之于民”。

鉴于现实条件的限制，改革只能循序渐进，如何从理论和现实中探究出合理的路径，完善税制设计，为新一轮改革提供思路十分重要。

参考文献：
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[4] 贾康.对房地产税费改革思路与要点的认识.涉外税务，2005（8）.
[5] 安体富、王海勇.我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究.经济研究参考，2005（43）.
作者简介：耿立娟（1987.10），女，河南周口人，浙江财经学院财政学专业研究生，财政理论与政策方向。