国内外关于政府采购基本理论研究的文献述评(精)

财经政法资讯 2009年第 3期
政府采购制度,是现代公共财政制度体系的重要内容, 也是政府财政实现资源优化配置的重要手段。

长期以来, 国内外学界关于政府采购基本理论的研究围绕着政府采购的内涵界定、特征、原则、基本功能及经济效应展开讨论。

本文围绕其相关研究进行梳理, 以期更为全面地显现政府采购基础理论研究的全貌。

一、政府采购的概念界定
(一国外学界关于政府采购的内涵界定国外最早对政府采购的内涵予以理论界定的学者是 Russell Forbes , 他 (1929 在对大型工业企业采购经验总结和借鉴美国与加拿大政府采购的基础上, 提出了政府采购是采购组织通过招标过程中标准化和标准规范的采用, 对所需存货进行采购, 以达到降低成本, 简化采购程序的目的, 而采取的经济行为, ①在此基础上, 有学者作了进一步的完善, 指出政府采购主体需依据公共采购职能的范围, 确定相应的目标 (J ·H ·Baily , 1986 , ②并根据政府所处的不同经济形势, 采取不同的方法实现对市场干预的有效手段 (W ·J ·Baumol , 1947 。

③此外 , Donald ·W ·Donbler (1986 , ④ Herold ·E ·Fearon . etc (1993 , ⑤ Harry Robert Page (1998 ⑥通过将私人采购与公共采购进行比较研究指出,政府采购是以政府机构为主体, 确定所需材料的来源, 以尽可能经济的方式和程序 (包括采购交
易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合同管理等, Stuart ·F ·Heinrits , 1986⑦按可接受的质量标准进行的采购, 并获得这些商品。

政府采购有利于促进资源的合理分配和有效利用, 是促进公共支出管理科学化的一个重要环节和手段, 也是公共支出管理的一个重要执行阶段 (A ·Premchand , 1993 。

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(二国内学界关于政府采购的内涵界定国内理论界关于政府采购的内涵界定主要持以下两种具有代表性的观点, 即购买支出论和采购制度论。

支持购买支出论的学者,把政府采购等同于政府的购买性支出,主要学者观点如:边俊杰 (2001 认为, 政府采购是各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位, 使用财政性资金获取货物、工程或服务的行为。

⑨又如, 杨灿明、李景友 (2004 认为, 政府采购是公共部门利用财政资金取得货物、工程
国内外关于政府采购基本理论研究的文献述评
● 刘源孙博管泽锋
随着经济全球化趋势的日益增强和 WTO 协调下国家间贸易壁垒的打破, 使得世界各国的政府采购总体规模日益扩大, 政府采购问题也引起了学界的广泛关注。

本文尝试将国内外学界关于政府采购基本理论的研究成果进行梳理, 以弥补政府采购基本理论研究文献的不足。

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和服务的行为。

按照这样的定义, 在财政支出中, 所有的政府购买性支出都是政府采购。

⑩在此之前,也有学者作出相似的定义, 如“ 政府采购是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位为实现其政府职能和公共利益, 使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。

” (曹富国、何景成,
1998 11, 又如朱建元等 (2000 将政府采购定义为:
“ 一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位, 为实现其政府职能和公共利益,使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。

” 12
相比之下, 支持采购制度论的学者, 把政府采购等同于实施政府采购制度之后的政府采购, 认为“ 政府采购, 也称公共采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下, 以法定的方式、方法和程序, 对货物、工程或服务的购买。

” 刘慧 (2001 13, 肖北庚 (2004 14给政府采购做出如下相似的界定:政府采购是公共资金支配者 (如各级政府和公共组织 , 为了公共利益的需要 (如提供公共服务等 , 以法定的方式, 利用公共资金购买货物、服务和工程的行为。

又如, 杨汉平 (2002 指出政府采购是指各级国家机关、事业单
位和团体组织, 使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

15在购买制度论的前提下, 有人指出政府采购是指政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等一系列规定的总称(刘尚希、杨铁山, 1998 。

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钟晓敏 (2006 给出了更为详细的界定:政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要, 在财政部门的监督下, 以法定的方式、方法和程序, 利用财政性资金和政府借款, 从国内外市场为政府部门或所属的公共部门购买所需的商品、工程及服务的一种经济行为。

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二、政府采购的特征与原则
(一政府采购的特征
有学者从政府采购行为性质的界定, 推定政府采购的特征 , 如 Pater Malanczuk Akehurst (1997 指出, 政府采购应该具备商业行为和非商业行为的双重特征, 因此, 既可以政府行为和非政府行为 (即客观标准来区分政府采购行为的性质; 也可以基于政府采购的目的 (即主观标准来区分政府采购行为的性
质。

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政府采购的数量与规模的显著特征是通常情况下一国政府采购数额巨大。

国外学者通过对国际上不同国家政府采购总体规模的比较研究指出,政府占各国国内市场较大份额, 是国内商品、工程服务市场上较大的用户 (如 Dr.Gary ·J ·Zenz and Dr.George ·H ·Thompson 。

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还有学者按照政府采购集中与分散程度的差异, 将政府采购划分为集中性采购和分散采购, 并分别对各自的特征进行研究。

研究指出, 集中采购具有采购专业化和物品和服务购买标准化的特征(Clifford ·P ·McCue &Jack ·T ·Pitzer , 2000 , 20相比之下, 分散采购, 具有流程短,程序简,协调程度高等特征(A ·Gore , 199321; MacManus ·S , 199222; Osborne ·D and Gaebler ·T , 199223; Osborne and Plastrik , 1997 24 。

国内学者张喜军 (2008 在充分总结国内外研究的基础上指出, 政府采购具备以下八大特征, 即采购资金来源的公共性; 采购主体的特定性 (丁九如, 张学斌, 199925 ; 采购活动的非商业性; 采购对象的广泛性; 采购行为的政策性; 采购程序的法定性; 采购过程的透明性; 采购效果的高效性。

在上述特征中, 政策性和规范性属于派生性特征, 采购主体的特定性是根本特征, 而非营利性和广泛性则属于主观臆断性特征。

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(二政府采购所应遵循的原则
对于政府采购所应遵循的原则 , Sue Arrow Smith (1998 指出, 政府采购的基本原则应重点体现在竞争、公开、商业标准和透明度
四个方面。

27曹富国 (1998 较早的提出了政府采购应该遵循的基本原则, 主要包括:经济有研究综述 61
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效性、竞争性、公开性和公平性四大原则。

28楼继伟 (1998 给出了政府采购制度较为全面的原则:公开、公平、公正和有效竞争原则、物有所值原则、推动国内竞争和促进产业发展原则、防腐倡廉原则、支持政府其他政策的原则。

29从发达国家的政府采购特征来看,政府采购基本实现了法制化管理; 兼顾政府采购的经济目标与社会目标; 充分竞争原则; 善于运用国际规则, 保护本国产品, 促进本国经济发展原则; 政府采购机构独立性等原则 (田旭, 2005 。

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三、政府采购的基本功能
国外研究认为, 政府采购可以促进经济发展、消除贫困、保护私有部门发展等功能, 同时其与贸易、外国投资也紧密相连 (Robert Rothery , 2003 。

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Thai &Grimm (2000 分析指出在提供经济、社会、政治活动的法律框架外, 政府则主要从事三类活动:即收入分配、物品和服务的生
产、物品和服务的购买。

32而其中的物品和服务的购买这一项将成为三类活动中的硬核, 是支撑所有政府的功能的关键 (Coe ·C ·K , 1989 。

33从国内的研究来看, 普遍认为政府采购本身具有资源配置功能 (裴育, 2002 、宏观调控功能 (秦彬, 2006;王金秀等, 2006;张健, 2004 、经济稳定与发展功能 (杨玉霞、马树才, 2008 、公共政策功能 34(肖北庚, 2005; 马海涛, 2006; 黄河, 2006 、维护国家安全功能 (赵英, 2007; 师车, 2007; 江涌, 2007 、保护民族产业功能 (刘清恩、赵树宽, 2006; 刘小川, 2007 、支持自主创新功能 (邓毅, 2007; 马理, 2007 和促进环境保护功能 (张得让、陈金贤, 2003 等。

四、政府采购的宏观经济效应
政府采购制度是一种行之有效的政策工具, 它不仅作用于微观经济领域, 调节部分商品劳务的供给与需求, 而且作用于整个社会的经济生活领域, 从而实现政府的宏观调控目标 (《我国政府采购制度研究》课题组, 199935 。

通过实行政府采购制度, 经常调整政府采购的数
量、品种和频率, 就可以灵活地调节国民经济运行, 保护民族工业, 稳定物价, 维护消费者的利益 (何静, 199936 。

学界对政府采购的宏观经济效应的研究主要围绕政府采购的乘数效应、挤出效应、稳定经济效应、政府采购与国际贸易的效应等方面展开。

作为社会总需求的一个有机组成部分, 政府采购的数额变动往往会对社会经济总量或社会生产总量产生明显的影响,也就是说, 政府采购与投资或税收一样,具有“ 乘数效应” (刘永祯, 199037 。

研究表明, 政府采购乘数与投资乘数相等, 但大于税收乘数和转移支付乘数, 这说明政府采购对宏观经济的调控效力大于税收和转移支付 (伏晓东, 200638 。

如果把货币市场的因素考虑进来就会看到, 在政府购买产生乘数效应的同时, 还产生了挤出效应 (司春林等, 200039 。

潘彬、张得让 (2006 以中国为例, 采取 IS — LM 模型研究指出, 我国政府采购存在挤出效应, 但相比乘数效应较低, 因此, 可以进一步扩大政府采购规模, 促进经济增长。

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Ben ·B ·Seligman (1971 运用汉森和萨缪尔森的“ 乘数与加速数交互作用原理” 对
政府采购的经济稳定增长效应进行研究,研究指出, 政府采购活动之所以可以有效
促进经济的稳定发展, 是因为在影响经济稳定的失业和通货膨胀背后, 存在着一个市场缺陷, 即依靠市场机制自身的调节, 必然会使经济的运行呈周期波动的状态。

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有学者尝试从国际贸易理论对政府采购进行研究。

钟晓敏 (1998 指出, 保护
贸易的目标主要是实现本国或本地区利益最大化, 同时通过双边或多边协议, 追求国际贸易的公平。

42因此, 可以考虑将政府采购与国际贸易结合起来分析, 指出, 在关税壁垒越来越受到攻击的情况下, 各国政府也愈益重视非关税壁垒在保护本国贸易利益中的作用, 其中政府采购就是一种有效手段 (姚洋, 2002 。

43俞招根(1998 将贸易主体按照国别大小作出区分,研究表明, 限制政府采购进口比例将会给小国的贸易利益带来损失, 而相比之下, 限制政府采购进口比例将对大国幼稚产业虽具有保护作用, 但是
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依然要蒙受巨大的损失。

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五、对政府采购一般理论问题研究的简要评价
从上述关于政府采购的基本理论的研究可以看出, 首先, 在内涵界定方面, 国内外学界基本达成了共识, 都认为政府采购是采购组织 (本质上是公共部门出于满足公共职能和公共利益的需要, 设定特定的采购目标, 在公共采购的职能范围内, 按照特定的标准 (如法定的标准以及程序和尽可能经济的方式, 使用公共资金 (如财政资金购买货物、工程和服务的行为。

从政府采购定义的侧重点不同, 在国内形
成了“ 购买支出论” 和“ 采购制度论” 两种方式。

前者研究的范畴更为广泛, 而
后者更有利于满足政府采购流程机制设计的要求; 其次, 在政府采购的特征和原则方面, 国外有部分学者认为, 政府采购可以根据其采购用途的差异判定其具备商业行为和非商业行为的特征, 而国内学界普遍认同了政府采购应坚持非赢利性的特点; 在政府采购的原则方面, 国内外学界基本达成了共识, 认为政府采购应该遵循公平、公正、有效竞争、独立、透明等基本原则; 再次, 国内外关于政府采购的
功能和经济效应方面的研究, 保持了紧密的联系, 笔者认为政府采购功能的多样性(如资源配置、宏观调控、经济稳定发展等功能 , 决定了政府采购必然产生多样化的经济效应。

从目前国内外学界关于政府采购一般论的研究文献来看, 笔者认为, 以购买支
出论为出发点的政府采购理论界定, 为政府采购的基本理论研究提供了广阔的空间, 而以采购制度论为出发点的研究多出于满足政府采购实务 (如立法规制等的要求, 与之类似的还有大宗采购论 (杨灿明、李景友, 2004 。

笔者认为, 购买支出论较
采购支出论在政府采购理论研究方面更有帮助, 而采购支出论对于实务研究更有意义, 由此则可能导致理论研究与实际研究存在分歧, 因此, 对政府采购内涵的选择有必要根据实际情况的需要予以明确的界定, 以防止因购买支出论与采购制度论理论起点的不同而引发异议。

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(作者单位:中南财经政法大学财政税务学院
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