推进“省管县”改革的思考

推进“省管县”改革的思考
摘要：政府级次过多不仅造成行政效率低下、行政成本过高，还制约我国经济领域改革的推进，因此减少财政级次的“省管县”改革已成为共识，且在近十年的实践和尝试中获得不小的进展。

但纵观改革步伐，发现其存在着缺少统一部署、难以达到行政直管、市级政府阻力大等问题，这都在一定程度上制约了改革的进行。

改革的进一步推进需要针对其出现的问题做出相应调整。

关键词：省管县；财政改革；行政改革
一.“省管县”改革的概况
1.“省管县”改革概述
我国目前的财政级次有中央、省、市、县、乡五层，存在着政府机构臃肿、行政效率低下，事权财权划分不清晰等问题。

如今“小政府大社会”的观念已成为共识，合并行政机构、减小行政成本、提高行政效率也是我国近十年行政改革努力的方向。

为此，推进“乡财县管”和“强县扩权”改革，最终构建中央、省、市县三级政府体制的总体改革方向是值得肯定的。

“省管县”改革作为解决政府级次过多的重要途径备受瞩目，且近十年已在部分地区实现突破性进展。

比如浙江省和海南省，浙江省的改革偏重财政方面的省管县，而海南省的改革则偏重行政方面的省管县。

上述两省已成为全国各试点省份效仿和学习的对象。

湖北省、黑龙江省、山东省、河南省、江西省、安徽省、辽宁省等
也在省内部分地区进行试点。

2.“省管县”改革的必要性
（1）完善分税制的需要
分税制改革的目标是按税种划分政府间收入来源。

比如，在分税制实施得比较成功的美国，三级政府的财源分配的概况是：个人所得税、工薪税和社会保障税归联邦；销售税和公司所得税归州；财产税归地方。

这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求。

而我国目前有五级政府，19个税种，19个税种要在五级政府之间合理划分很困难，这使得我国只能走大共享收入的道路，然而一味地扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

并且，现行分税制只是基本理清中央与地方二者之间的收入分配关系，其进一步完善的方向是明确省以下的收入分配模式，而省以下财政级次冗杂是完善分税制的重大阻碍。

所以，减少政府级次成为进一步完善分税制的突破口。

（2）解决县乡财政风险的需要
一方面，目前的分税制只解决了中央和地方两者收入分配的问题，省以下的各级政府则仿照中央和地方在分配收入时“中央拿大头地方拿小头”的方式实行“倒轧帐”，层层向上集中，而基本事权却有所下放。

针对一定的财政收入，在中央、省、市三级政府层层集中下，县乡政府势必面临一定程度的财政风险。

另一方面，针对基层财政困难，国家有配套的财政转移支付制度。

然而由于省以
下财力事权的划分不够清晰，使得中央划拨的财政转移支付资金在向下转移的过程中，每经过一级政府必然引发一定程度的流失，形成漏斗效应，造成基层政府不能如数拿到应得的资金。

因此，减少财政级次也是理顺地方各级政府财政关系、解决县乡财政风险的必然要求。

二.改革中出现的问题
1.缺少统一部署
国家只在“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，没有进行统一部署。

所以，现在全国进行试点的省份进展参差不齐。

浙江省是其中最早实行扩权强县改革的，也是实施的最好的，现如今已经基本实现省管县模式，取消市一级行政级次。

而有些省份进展就比较缓慢，对于原本已经列入计划的“直管县”却因各种原因迟迟不能放权。

2.难以实现行政上的直管
很多试点只是实现了财政上的省直管，没有实现行政上的省直管。

严格来讲，这样的改革是不彻底的，因为如果只是实现财政上的省直管而行政上依然是由市管，县级政府会面临“两个婆婆”的局面。

行政上的市管县意味着县级领导的任命权是由市级政府支配，县级政府在和省级政府交流沟通时，不可能不去考虑市级政府的需求，当遇到省级政府目标与市政府意愿有冲突时，还要面临对两者的权衡。

这势必影响行政效率，也不能从根本上达到增强县级
政府自主权的目的，也不能实现县级政府和市级政府的平等地位。

调研显示，河南省的大部分县在财政上已经实现省直管，很多县表示年终决算基本都可以直接到省里去结算，但在行政上还是由市来管理。

由于县级领导的“乌纱帽”在市领导手中，所以县政府的一些决策必须要在一定程度上顾及市政府的要求。

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3.来自市级政府的阻力大
“省管县”改革涉及到对市级行政机构既得利益的调整，引发市级政府的阻力，这也是改革进展缓慢的一个原因。

一些市级政府尽可能拖延改革步伐，并逐渐调整相关利益分配。

例如，河南省某市近两年将原本属于该市所辖某县的油田划入该市管辖区域，将对财政收入贡献较大的企业或地区向市区管辖范围集中。

也有地级市不愿意放弃审批、干部管理、人事任命这些权限，引发维护既得利益与利益重新分配之间的冲突，出现为维护原有利益格局而阻碍推进改革的现象。

同时，由于实行省直管县后，地级市就不再管理原有的县级行政机构，由省直接管理，必然会出现一些多余的机构和人员，包括各个层次的领导干部和普通工作人员，很多地市级官员会担心省直管县以后他们的去留。

三.进一步推进改革的思考
针对改革出现的以上问题，笔者有如下思考：
首先，国家针对改革需要做一个大致的部署，不必要规定统一的模式、统一的时间，国家需要做的是根据现行实施较好的范例总
结出一些经验和指导性的建议，提供大概的步骤和实施方案，并加大宣传，同时配合以适当的强制力，才能不至于让改革在阻力中停滞不前。

地方可以在提供的有弹性的规划中发挥自身自主性，因地制宜地解决相关问题。

其次，解决好改革中出现的各方面阻力，实现行政体制和财政体制改革联动。

这部分工作的重点是处理好市与县间的关系。

一方面要合理分配二者的既得利益，可适当设置过渡期，以便减小来自市级政府的阻力；另一方面，要重新界定二者的事权，形成与财力相匹配的事权，这也可以在一定程度上减小市级政府阻力，因为改革后市级财政的财权和财力必然减少，如果其事权也相应减少，就不会造成市级财政失衡。

同时，逐步实行行政上的省直管模式，县级领导直接由省委直接任命，县级中层干部由县级自主任命，市级仅享有参谋建议权。

对于该方面来自市级政府的阻力需要省委出面协调，以便改革可以顺利推进。

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）
参考文献
[1] 胡兰.省直管县背景下地方财政体制改革研究[d].郑州：郑州大学，2012
[2] 马昊；何平均.我国县级财政收入制度存在的问题、原因及对策探究[j].全国商情，2010（3）。