第二章公共政策主体及其能力一、公共政策主体体系公共政策主体是指

第二章公共政策主体及其能力

一、公共政策主体体系

公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。它应该包括政府主体、准公共政策主体（即非政府公共组织，我们把非政府组织和非营利组织等统称为非政府公共组织）和社会公众。因在管理中的地位不同，这些政策主体对政策结果的影响也各异。他们之间既非平起平坐的关系，也非从属关系。实际上，公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，无论从纵向维度还是从横向维度上看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。

1、核心主体

从理论上讲，凡是为解决社会公共问题的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府。社会成员共享的资源与条件——公共利益是公共政策的核心问题。政府主体是公共政策主体中最核心、并发挥独特作用的部分。一个国家的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。

核心主体分为政府主体（立法机关、行政机关、司法机关）和执政党。

（1）立法机关

立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素，它的主要任务是履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责以及立法。不过，由于世界各国政治制度不同，不同国家的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不论各国的政治体制如何，立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权，从而在根本上控制了公共政策过程。

（2）行政机关

行政机关（中央政府和地方政府）是贯彻执行国家的法律和政策、管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它重点掌握国家行政权力，运用公共政策对国家公共事务进行管理，是立法机构所确

立的国家意志的执行者。它可以分为中央行政机关和地方行政机关，即中央政府和地方政府。在管理社会的实践中，行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。

日常的公共管理实践中，中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们具有执行、制定双重身份，因此更能体会到公共政策中的要义以及所存在的失误和问题，从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多的是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行公共决策。

（3）司法机关

从公共管理的实践看，司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共政策主体系统的重要组成部分之一。虽然传统上司法机关被认为只是一个检查、判案的机构，但实际上它在公共政策过程中发挥着重大作用。

（4）（执）政党

政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者，在当代政治生活中发挥着日益巨大的作用。在政党政治中，它更是扮演着重要的角色，诸如法律、大政方针政策等公共政策都直接与政党相关。一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。由于西方国家一般采用两党制或多党制，我国采用中国共产党领导下的多党合作制，所以政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。

20世纪70年代以来，无论从纵向维度还从横向纬度上看，公共问题普遍受到社会公众的关注。公众所面临的大部分公共问题不再是政府靠自己的能力所能解决的，如基础性、服务性、保障性公共问题。而且，随着科技的进步、文化教育的普及和发展，以及公民参与意识的逐渐增强，公共问题的解决也不再囿于政府能力的范围，而是扩展到整个社会。从西方国家的改革实践看，解决公共问题的主体呈现多元化趋势，这一趋势有力地推动了公共管理的社会化进程。

2、准公共政策主体

政府是公共管理活动的核心主体，但他们不是惟一主体。我们把政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体，即社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织，也可称之为第三部门，如非政府组织、非营利组织等社会组织和社会主体。准政策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。

准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的必然结果。一方面，从公共问题的横向维度或纵向维度上看，都要求多样化和多层次的公共政策主体来解决。另一方面，这些准政策主体又具备解决部分公共问题的能力。因此，准政策主体在整个公共政策体系中占有相当重要的位置。

到目前为止，人们对非营利组织的界定也不统一。从传统来看，非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。具体来讲，非营利组织在公共服务中的主要功能在于：影响政府的公共政策、监督市场和政府、直接提供公共服务、维护良好的社会价值、促进积极的公民精神和扩大社会参与。其中，非营利组织在直接参与社会事务的管理过程中，能够发现许多公共问题。同时，非营利组织通过广泛运用影响力，如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表，影响大众传媒和公共政策过程。另外，非营利组织通过持续的分析研究，为政府政策制定和执行提供意见或建议，从而实际参与公共政策过程。

3、公众参与与公共政策

公众（公民或选民）是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，力量也比较分散，但却是一种最广泛的非官方政策主体。公众通过各种政治参与途径，影响或制约政府的公共政策的制定和执行。此外，公众也是政策发生作用的对象，即政策客体。公众参与到公共政策过程中（包括参与听证会）不是处于从属性的地位，而应该发挥更为重要的作用。

当代公共政策的基本价值取向是着眼于解决公共问题。公共问题将以多种途径进入公共政策议程，并最终得到解决。在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。公民对公共政策的影响途径有很多，不同的国体、政体和国情，公民作用于公共政策

过程的方式、程度和效果也不同。

当代公共政策主体具有多元化、多层次的特点，但由于各国政治、经济、文化和意识形态的不同，中西方公共政策主体的内容、地位和作用呈现出较大差异。在我国，各政策主体实际上都要在党和国家的统一领导下参与公共政策过程。但是，公共政策主体多元化、多层次的趋势和现实必将使公共政策朝着民主化、科学化的方向迈进。

二、公共政策主体的能力

1、政策主体能力的涵义与内容

政策主体能力是指政策主体能否成功地适应环境的挑战及其程度，即在环境的挑战下，政策主体能否应付或适应这些挑战，以及取得成功的程度。政策主体的能力在很大程度上决定了政策的质量，进而影响到执行、评估实施结果等一系列环节。

政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合体。从整体上来说，公共政策主体的能力主要包括：

（1）规制社会成员行为的能力

作为特殊的行为准则，公共政策在规范人们行为时，指出什么是应该做的，什么是不应该做的。通常，这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。

公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、社会成员甚至是全人类的公共利益，体现出政策主体的权威性和号召力。因此，规制社会成员行为的能力是公共政策主体能力的一个重要方面。

（2）引导公众观念、行为的能力

公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程，直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以，公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地一般了解把握公众意愿的能力，从而针对某些公共问题制定政策，以便更好地、更富成效地引导公众的观念和行为。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱，在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的