试论行政诉讼级别管辖制度的完善

试论行政诉讼级别管辖制度的完善

□翟秀红

（河南财经学院，河南郑州450002）

摘要：按照行政诉讼法级别管辖的规定，我国绝大多数的行政案件都由基层人民法院管辖。这种级别管辖制度的设置会导致司法不公正、司法资源的闲置和浪费、公民的诉权得不到保障和行政职权被滥用等问题。解决以上问题的根本方法是提高一审案件的管辖级别，一审案件由中级人民法院管辖，取消基层人民法院对行政案件的管辖权；相应调整高级人民法院和最高人民法院的审理范围；增设巡回审判机关，以解决对当事人造成的不便；建立“异地交叉审理制度”，作为对改革后的级别管辖制度的补充。

关键词：行政诉讼；级别管辖；异地交叉管辖

中图分类号：D925．3文献标识码：A文章编号：1007－8207（2010）05－0093－03

收稿日期：2009－12－18

作者简介：翟秀红（1976—），女，河南信阳人，河南财经学院法学院讲师，宪法学与行政法学硕士，研究方向为行政法与行政诉讼法。

行政诉讼级别管辖是指上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工与权限。确定级别管辖是明确行政案件管辖权的前提条件。行政诉讼法实施以来，法律确定的级别管辖制度在实践中发挥了应有的作用，同时也产生了不少问题，造成了行政审判权不能独立行使的弊端，影响了行政案件的公正审理和裁判，使自然人、法人和其他组织的权益难以得到法律的保护。

一、我国行政诉讼级别管辖的现有规定

根据现行《行政诉讼法》的规定，基层人民法院管辖第一审行政案件；确认发明专利的案件、海关处理的案件以及对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖；高级人民法院和最高人民法院管辖本辖区内重大、复杂的行政案件。据此，绝大多数的行政案件都由基层人民法院管辖。一般认为，行政诉讼的这一规定是基于以下考虑：基层人民法院的辖区在一般情况下既是原告与被告所在地，又是行政行为和行政争议的发生地，把大量的行政案件放在基层人民法院审理，既便于原告和被告参加诉讼，又便于人民法院调查取证，正确、及时地处理行政案件；也便于人民法院对当事人和广大群众进行法制教育。［1］（p67）进入21世纪以来，最高人民法院积极运用司法解释的形式对行政诉讼的管辖制度进行了必要的调整。2000年3月8日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对于《行政诉讼法》第14条所规定的中级人民法院管辖范围内的“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵作了以下解释。有下列情形之一的“本辖区内重大、复杂的案件”：（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（二）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（三）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（四）其他重大、复杂案件。

二、我国行政诉讼级别管辖制度存在的问题

⒈司法不公正。在我国现行的司法体制下，法院在人员编制、经费的预算和拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面都受制于行政机关，经费完全依靠地方财政供给，甚至法官的社会保障也全靠地方提供，地方利益的损益直接决定着地方法院的办公条件与工作人员福利的好坏。如此一来，许多地方法院从自身利益考虑，采取了司法地方保护主义。司法的地方化产生了许多弊端，造成各方面地方势力都敢于毫无顾忌地干预司法，不仅损害了法院作为裁判机关应有的中立性和公正性，也使其应有的司法权威逐渐丧失。［2］

⒉司法资源的闲置和浪费。司法不公正的直接后果是原告宁愿自己吃亏也不愿意提起行政诉讼来维护自己的权益，导致一些基层人民法院一年可能没有一个行政案件。据相关统计显示，截至2007年底，全国法院共受理行政案件70余万件，平均每个法院每年受理不到20件。在司法实践中，有不少法院全年没有受理一个行政诉讼案件；［3］但每个基层人民法院却设置一个行政审判庭。目前，我国行政审判没有规定简易程序，所以，每一个法庭至少应该配备三名法官和一名书记员。我国有2862个县、县级市和市辖区，这就需要设立2862个行政庭，总共需要配置8586名法官和2862名书记员，如果按照2008年的平均工资29229元计算，每年需要3亿元以上的工资支出，这是按平均工资计算。而

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现实中，法官的工资可能高于平均工资或低于平均工资。另外，还有福利待遇和行政庭的办工经费等。付出这么高的经济成本设立的基层法院行政庭，每年甚至没有审理一个行政案件，不但造成司法资源的闲置和浪费，而且从投入和产出来分析，这种状况是巨大的不经济，也表明了这项制度设置的不经济。一些其他成本，如判决错误成本、司法不公正的成本，更无法用金钱给予衡量。

⒊公民的诉权得不到保障，行政职权被滥用。公民的起诉权是一种法定的权利，公民可以享有也可以放弃。但在现实生活中，一旦涉及到一些群体案件或比较敏感的案件，因行政机关的干扰，法院总是找各种借口不予受理或置之不理。老百姓在求告无门，起诉无方的情况下，往往会采取暴力方式或上访等非法律途径来解决问题。按照《行政诉讼法》第50条的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。法律这样规定，是因为行政主体行使的权力是法律赋予的职责，不能放弃，而调解则意味着互相妥协和让步。这种不适用调解的规定是为了防止行政主体滥用国家的权力。但第51条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。这种规定恰好给行政主体一个规避法律的合法途径。行政主体为了避免败诉，私下跟行政相对人协商，许诺一些好处，引诱原告撤诉。在我国现有制度下，法院一般都给予准许。这就使法院监督行政机关依法行使行政职权的规定成为一句空话。

三、实践中的探索与法律上的完善

⒈实践上的突破。自2002年7月开始，浙江省台州市中级人民法院率先在全国进行行政案件异地交叉审判的尝试。除了“异地交叉管辖”的探索外，我国其他一些地方法院也在积极寻求以管辖制度的改革促进行政审判公正的新模式。如海南省高级人民法院于2001年率先在全国将“提级审理”的改革方案在全省行政审判领域内实施。当然，在行政审判实践中对管辖制度进行改革并以“异地交叉管辖”或者“提级管辖”的方式进行积极探索的，并不局限于浙江省台州市中级人民法院和海南省高级人民法院，全国很多地方法院都在这方面进行了改革。有的还主张适当推行集中管辖制度，将案件数量较少的数个基层法院的行政案件集中到某个法院统一管辖。［4］的确，“异地管辖制度”在一定程度上保证了案件的裁判公正。然而，“异地管辖制度”在实践中又造成了新的司法不公。行政诉讼管辖制度的常规功能是便于当事人进行诉讼，便于法院审理和判决的执行，均衡法院之间的负担。这是我国设计行政诉讼管辖原则的初衷。但“异地管辖制度”不但不能有效地防止行政干预，反而会加重司法成本，包括由于异地审判带来的当事人的诉讼成本以及法院的调查执行成本。另外，我国各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会有权颁布地方性法律或自治法规，较大的市的人民代表大会及其常委会有权制定地方性法规，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人民代表大会的授权决定有权制定法规；省、自治区、直辖市、较大的市的人民政府有权制定规章。这些法规、规章只在本行政区划内有效，如果采用“异地管辖制度”，异地管辖的人民法院在适用法规和参照规章上就有一定困难。［5］

⒉司法解释的完善。作为最高审判机关的最高人民法院同样在促进行政审判的司法公正方面进行了不懈的努力。2008年1月，最高人民法院在总结各地改革经验的基础上颁布了《最高人民法院行政案件管辖若干问题的规定》。这部有关行政诉讼管辖的专门性司法解释在《最高人民法院行政案件管辖若干问题的解释》的基础上，充分吸收了司法实践中“提级管辖”、“异地交叉管辖”的成功经验，对行政诉讼管辖制度作出了符合行政诉讼特殊功能的规定。制度是社会需求的反映。《行政案件管辖若干问题的规定》对行政诉讼管辖制度所进行的改革，体现了司法的敏感性和一定的能动性，对促进司法公正无疑具有积极作用。但是，我国《立法法》规定，司法制度属于法律保留的范畴，应当由作为最高国家权力机关的全国人大或其常委会以法律的形式来加以规定。另外，《行政案件管辖若干问题的规定》关于“提级管辖”的规定弹性太大，往往成为中级人民法院和基层人民法院踢皮球的借口。

四、完善我国行政诉讼管辖制度的设想

⒈提高一审案件的管辖级别，一审案件由中级法院管辖，取消基层法院对行政案件的管辖权。这样的规定一方面可以排除司法干扰，实现司法公正；另一方面可以节省司法成本，况且解决行政纠纷的途径远不仅只有行政审判一个。随着行政复议司法化程度的强化和我国依法行政观念的普及，公务员的法治观念和依法行政的观念不断增强，行政违法行为逐步减少，并且近几年制定的法律注重对行政程序的完善，注重对行政相对人权利的保护。行政程序的完善对违法行为起到事中遏制的作用，而公民权利意识的增强也对遏制违法行为起到了一定的作用。由此使得行政诉讼案件大量减少。所以，从节省资源和实现司法公正的角度来讲，应该取消基层法院行政庭的设置。

⒉相应调整高级人民法院和最高人民法院的审理范围。一方面，一些原由中级人民法院管辖的案件，如被告为海关、专利行政机关、省级人民政府、国务院工作部门的案件交由高级人民法院管辖，因为这类行政纠纷被告的行政级别高，也往往涉及到政策性问题或专业性、技术性较强的问题，需要提高一审人民法院的

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