财政支出概论

财政支出概论

财政支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。一般情况下，财政支出是政府在一个财政年度内耗费的资金总和，包括预算内支出和预算外支出。从性质上说，它既是政府行为的政府成本，也是实现政府职能的主要手段，因而也是组织财政收入的直接目的。它可以从两个方面来理解：首先，在政府履行其职能的过程中，社会将消耗一定的资源，这构成了政府行为的社会成本。其次，在不同的历史时期，政府职能则有不同的内容，从而使得财政支出的规模和结构有所不同。

财政支出能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控，是政府的重要宏观经济调控手段。因为，资源配置、收入分配以及稳定和发展经济的职能，都是更直接地通过财政支出执行的。

一方面，财政支出直接构成和影响社会总需求，因而调节财政支出规模就可以达到调控社会总供需关系的目标；另一方面，财政支出结构的确立与调整，则对社会经济结构、产业结构的形成和变动，对国家职能的履行，有着至关重要的作用和影响。

第一节财政支出分类及结构

一、财政支出分类

财政支出分类，是指从不同角度出发，按照不同依据，对财政支出进行分析、归纳和总结，旨在更有效地准确反映支出活动的性质、范围、结构和规模，反映财政活动和国民经济运行之间所存在的多方面的联系，进而有利于提高财政支出的社会经济效益。因此，对财政支出进行适当分类，可以促进社会公众对政府财政状况的了解，有利于促进政府预算的编制，有利于对财政支出问题进行研究。

按照不同的分析目的和标准，财政支出有不同的分类方法。常见的分类方法有：按政府职能分类，按经济性质分类以及按支出用途分类等。

（一）按政府职能分类

尽管人们对政府职能的范围还存在许多争论，但一般认为，政府职能包括三个方面，即政治职能、经济职能和社会职能。与此相适应，财政支出大体上可以分为以下三大类：维持性支出、经济性支出和社会性支出。

维持性支出是指政府为维持公共安全和宪法秩序的支出，主要包括国防支出、行政管理支出和法律方面的支出。维持性支出所提供的公共商品和劳务有两个特点：第一，它是纯公共商品；第二，它是国家和社会赖以正常运行所必需的商品，其收入弹性较小。

经济性支出是指政府为提高资源配置效率和保持经济稳定用于经济发展方面的支出，主要包括基础设施投资支出、国家物资储备支出、应用性科研支出和对生产活动的补贴支出等。经济性支出的特点是：第一，它提供的不是纯粹的公共商品，而是混合商品；第二，经济性支出的范围和规模取决于市场失灵的程度。

社会性支出是指政府为满足社会公共非物质需求而安排的用于科学、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等社会服务的事业性支出。社会性支出的特点是：第一，它提供的对象有的是纯公共商品，有的是混合商品；第二，这些物品需求的收入弹性较高。

这种分类方法，从实证角度上说，有助于我们了解各个时期政府职能与活动范围的变化情况；从规范的角度看，则有助于我们明确政府在不同时期所应保持的合理的支出结构。

由于在经济发展的不同阶段，政府职能的侧重点有所不同，从而使得财政支出结构会发生相应的变化。一般来说，早期政府支出主要用于维持性支出；随着市场经济的发展和普及，市场失灵表现得越来越明显，政府的经济性支出比重将会逐步上升，维持性支出比重会有所

下降；随着经济的进一步发展，市场机制逐步完善，政府用于弥补和矫正市场失灵的经济性支出的比重会有所下降，与此同时，政府支出的重点逐步转移到社会性支出，以改善收入分配状况，提高人们的生活质量。上述趋势可以用图4-1描述。

E

O Y

图4-1 按政府职能分类的财政支出结构变化趋势

（二）按经济性质分类

按支出的经济性质（或支出是否获得等价补偿）分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。

1.购买性支出

所谓购买性支出，是指政府为了实现国家职能需要，按照有偿原则在市场上购买商品和劳务的支出。购买性支出包括用于维持政府部门正常运转所需和政府投资兴办各种实业所需的商品和劳务，前者为消费支出，如国防支出、行政支出，后者为投资支出，如固定资产投资支出。政府在付出这类支出的同时，获得了相应的商品和劳务的所有权。政府只有购买这些商品和劳务，才能生产出公众所需的公共商品和劳务（包括混合商品）。它是政府对经济资源的一种消耗，因此又称消耗性支出。

2.转移性支出

所谓转移性支出，是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，包括社会保障支出、财政补贴支出和利息支出等。政府在付出资金时，并没有取得相应的商品和劳务，只是将资源在社会成员之间重新分配。这类支出并不减少私人部门可支配的资源总量，而只是在结构上调整不同社会集团之间可支配资源的数量，以更好地促进社会公平的实现。这时，政府所扮演的是一个“中间人”的角色，将一部分人（纳税人）的收入转移给支出的接受者。

这种分类方法，具有较强的经济意义，有助于我们分析财政支出对国民经济产生的不同影响：

购买性支出所起的作用，是通过支出使政府所拥有的资金与市场上企业和个人提供的商品与劳务相交换，主要影响的是资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共商品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同；另一方面，由于政府购买支出直接成为一种有效需求，增加了社会购买力，从而对社会生产、就业以及社会供给与社会需求的总量与结构均衡有着直接的影响，并对收入分配产生间接的影响。

转移性支出则是通过支出过程，将财力从政府转移到受领者手中，支出结果是资金所有权的转移（购买力转移），对收入分配有直接影响，但对社会生产和就业以及社会总供需状况的影响，则是间接的，是要通过资金接受者的反应来实现的。因此，转移性支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。

在财政支出结构中，若购买性支出所占比重大，财政分配活动对生产和就业的直接影响就比较大，直接通过财政配置资源的规模也比较大，财政更大程度上有能力执行其配置资源的职能；若转移性支出所占比重大，财政分配活动对于国民收入分配的直接影响就比较大，财政较易于执行其收入分配的职能。

维持性支出占G D P

社会性支出占G D P 经济性支出占G D P 财政总支出占G D P

由于在不同经济发展时期政府职能的重点有所不同，相应地，财政支出的这一结构也会有所不同。一般而言，在经济发展水平较低时，财政支出中购买性支出比重较高，转移性支出的比重较低；而在经济发展水平较高时，购买性支出的比重会有所降低，而转移性支出的比重会明显上升。

除此以外，诸如经济体制、所有制结构和政府政策等因素也会影响政府职能结构，从而影响购买性支出和转移性支出的比例。

（三）按支出用途分类

按支出的具体用途分类，财政支出一般包括国防支出、国家管理支出、经济建设支出、科教文卫等事业支出、社会保障与福利支出、债务支出、其他支出。

采用这种分类方法，主要目的是便于对财政资金的管理。一方面，有利于政府部门依据国家在不同时期的方针政策编制预算，合理安排财政支出结构，以及进行支出的具体核算；另一方面，也便于立法机关和社会公众对财政支出进行监督。但这种分类每年会随着国家的政治、经济等政策的调整变化，而发生相应调整变化。以我国的具体实践为例，是按政府预算支出科目分类。

（四）国际分类方法

按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。

二、财政支出结构

（一）政府职能与财政支出结构

简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成。财政支出结构表明在现有财政支出规模的前提下财政资源的分布，我国现行财政支出的分类主要是表明财政支出与政府职能的关系，表明财政正在履行的重点职能以及变化趋势。

一般而言，财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，政府职能的大小决定了财政支出规模，而政府职能的侧重点决定了财政支出结构。政府职能可以划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，从而形成经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。

随着我国市场经济的发展，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化：经济建设支出占财政支出总额的比重下降，而社会管理支出则大幅度提高。经济建设支出比重下降的原因是由于流动资金支出下降和基本建设支出下降造成的。社会管理支出比重提高，一是由于科教文卫支出的增长，二是由于行政管理支出的过快增长，这既有合理因素，也有不合理因素。

（二）财政支出的经济性质与财政支出结构

根据前面所述，财政支出按经济性质分为购买性支出和转移性支出，它们在财政支出总额中所占比重的大小，反映财政在不同时期的经济作用的不同和财政职能的变化。

购买性支出和转移性支出占总支出的比重，各个国家有所不同。一般地说，经济发达国家，由于政府较少直接参与生产活动，财政收入比较充裕，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出占总支出的比重较大。发展中国家，由于政府较多地直接参与生产活动，财政收入相对匮乏，购买性支出占总支出的比重较大，转移性支出的比重相对较小。

中国作为一个发展中国家，财政支出结构具有发展中国家一般的特征。但自经济体制改革以来，随着国民经济的迅速增长，情况开始发生变化，在全部财政支出中，购买性支出所占比重有所下降，而转移性支出所占比重有所上升。这说明，财政的资源配置能力减弱，收入分配能力增强。随后，转移性支出比重又有所下降，主要原因是随着经济体制改革的深

化和管理的加强，价格补贴和企业亏损补贴的绝对额或占转移性支出的比重有所下降，这是财政支出结构优化的一种表现。可以预料，购买性支出与转移性支出两者的相对比重将会发生较大变化，总的趋势是转移性支出的比重将逐步有所提高，达到一定程度相对稳定下来。（三）财政支出结构的调整和优化

财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的。从客观上说，它取决于一个国家所处的经济发展阶段，使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。但从政府财政政策的角度看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化，推动财政支出结构的调整和优化，而内生增长理论为调整和优化财政支出结构提供了重要思路。

当前，加快经济增长，调整经济结构，加大科技和教育投入，应是新世纪我国财政政策总的指导思想和战略性任务。为实现这一目标，在调整和优化财政支出的职能结构和用途结构方面，应当采取的政策和措施是：（1）保证适度的预算内投资规模，以便足以支撑适度的经济增长率，加快产业结构和地区结构的调整，促进技术进步和产业升级。（2）增大教育和科研投入，增强经济增长的内生动力。一般而言，教育经费的比重在发展中国家应是增长趋势，达到一定阶段则趋向与财政支出同步增长。（3）重视农业的基础地位，加大对农村、农民和农业的投入。任何一个国家通过财政投入支持农村和农业的发展，是政府的一项义不容辞的职责。

一般而言，从发展中国家向发达国家的过渡过程中，财政支出中购买性支出呈下降趋势，而转移性支出呈上升趋势，这也应是我国今后的发展趋势。（1）随着价格的市场化，价格补贴主要是保证粮棉油流通体制的顺利实施，平抑物价，保护农民利益，由于农业的丰欠不定，具有一定的波动性是不可避免的。企业亏损补贴，随着国有企业和事业单位改革步伐的加快，应只限于公益性和福利性企业的政策补贴，应是下降的趋势。（2）国债还本付息支出从2000年开始已实行还本与付息分离，付息纳入预算内，作为经常性支出，而债务支出单独核算，不应再列为经常性支出的转移性支出。（3）社会保障支出一旦实行社会保障税，则应全部纳入预算内，将构成转移性支出的主要部分。

目前，调整和优化财政支出结构的基本思路是：首先，按照社会公共需求的先后次序，合理界定财政支出范围。其次，根据当前的经济政策目标，财政支出结构也应作出调整。根据保证重点、压缩一般的方针，对一般性支出实行零增长政策，重点保证社会公共需要、社会保障事业和农村公共物品的提供需要，并实行财政支出的增减结合，增加农村建设、扶贫开发、义务教育、公共卫生事业、科技与国防等支出，减少财政对文化、研究、高等院校等事业单位的经费支出。再次，进一步加大中央对地方的转移支付，缩小地方间财力差距，协调地方社会经济发展。

另外，财政支出结构的调整和优化也离不开政府职能的转变。随着政府职能从经济建设型转向公共服务型，应在明确政府职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员，压缩行政管理费、公检法支出等消费性支出。

第二节财政支出规模

一、财政支出规模的衡量指标

财政支出规模通常用两类指标来反映：绝对指标和相对指标。

（一）绝对指标。它反映的是一定时期内财政支出的绝对额。但我们在解读财政支出的绝对指标时，应注意：第一，从理论上说，为了准确反映政府行为的成本，也为了便于公众对政府行为的全面监督，所有为履行政府职能的公共部门支出都应计入财政支出当中，并经过法定的预算程序。但在现实中，由于种种原因，各国政府对财政支出的统计一般都仅限于政府的预算支出。第二，与一般企业会计核算采用权责发生制原则不同的是，财政支出的核算通常采用收付实现制，即以财政资金是否付出作为财政支出是否实现的标准。第三，在统计

国家财政支出总量时，为避免重复计算，各级政府之间的转移支付不列入财政支出计算范围。

（二）相对指标。它是将特定时期的财政支出绝对额与其他相关经济变量进行对比，如财政支出占GDP 的比重（财政支出率）或财政支出占GNP 的比重，然而，财政支出占GDP 的比重比财政收入占GNP 的比重更能反映实际情况。由这两个基本指标又可以衍生出反映财政支出发展变化的三个指标：财政支出增长率；财政支出增长的弹性系数；财政支出增长的边际倾向。

绝对指标比较直观，而且它是计算相对指标的基础。但由于它不能反映财政支出与国民经济其他变量之间的变动关系，因此，在进行理论分析时，人们通常更注重相对指标。财政支出的相对指标是判断政府规模大小以及政府对社会经济生活介入程度的一个重要（但不是唯一）指标。

二、财政支出规模的增长趋势及理论解释

随着社会的发展，尤其是经济的增长，财政支出将出现相应的增长。近几个世纪以来，世界上大多数国家的财政支出不仅出现了绝对规模的增长，同时也出现了相对规模的增长。一些经济学家将这种现象称之为“财政支出增长趋势”。100余年来，各国的经济学家们针对财政支出增长的趋势进行了大量的研究，试图对财政支出的增长作出解释，其中主要有五个代表性的观点，即瓦格纳法则、时间形态模型、经济发展阶段论、公共选择学派的支出增长理论、财政支出增长的微观模型。

（一）财政支出增长的宏观模型

1.瓦格纳法则

德国财政学家阿道夫·瓦格纳在考察了19世纪的许多西欧国家、美国、日本的财政支出的增长状况后，认为财政支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。瓦格纳指出：随着人均收入水平的提高，财政支出的相对规模也随之提高。后来的学者将他的这个观点概括为瓦格纳法则或瓦格纳定律。

瓦格纳法则假定国家是一个有机体，避开了公共选择问题，认为收入增长几乎不可避免会导致公共部门的扩张。

瓦格纳的这一思想可以用下图4-2表示：

E

图4-2 财政支出增长趋势 图4-2中，Y 表示经济发展规模（如国民生产总值），G 为财政支出规模，曲线E 反映了财政支出规模与经济发展规模的函数关系。A 、B 分别是曲线E 上的两点。图4-1表明，一国的经济规模越大，财政支出规模越大。

瓦格纳对此的解释是：第一，工业化的发展使得社会分工和生产的专业化日益加强，这一方面带来社会的进步，另一方面由于扩大的市场与市场主体间的关系日趋复杂化，导致各种磨擦或社会冲突的加剧，这就必然要求建立有关的司法和行政制度，从事公共管制和保护活动，从而导致政府维持性支出的增加；第二，进入到工业化发展阶段之后，具有外部性特征的行业越来越多，为了克服由于外部性而导致的资源配置效率降低和收入分配的不公平，政府需要更加直接地参与生产性活动，从而导致政府经济性支出的扩大；第三，瓦格纳认为教育、娱乐、文化、保健等公共福利方面的政府支出水平由它们需求的收入弹性决定，当人Y G A

B

均收入增加时，财政支出中用于这些方面的支出也会大幅度增加，即经济的增长，造成政府社会性支出的增长。

关于瓦格纳法则，仍然存在三个问题：第一，瓦格纳只是解释了财政支出绝对规模增长的原因，并没有解释财政支出增长速度超过经济增长速度的原因。第二，瓦格纳考察的是西方工业化国家的工业化时期，如果离开这一背景，这一规律是否存在？如果存在，又该如何解释？第三，瓦格纳法则集中分析了财政支出规模扩张的需求因素。但很显然，只有在供给方面也存在财政支出规模扩张的可能时，财政支出规模的扩张才能成为现实。那么，供给方面又当如何解释？

正是基于以上问题，后来的经济学家对瓦格纳法则作了进一步的补充。

2.时间形态模型

在对1890—1955年间英国财政支出情况进行研究的基础上，英国经济学家皮考克和魏斯曼在1961年，提出了财政支出增长的时间形态模型。他们认为，在一个较长的时期内，财政支出的增长并不是直线型的，而是呈现出阶梯性增长的特点。导致财政支出增长的因素有内在因素与外在因素，并认为外在因素是说明财政支出超过GDP增长的主要原因。这被称之为时间形态模型，也叫“梯度渐进增长论”。

该理论的前提假设是：选民享受公共产品和服务的收益，但却不愿纳税。政府在决定其财政支出时，必须密切关注选民对其所隐含的税收将会作出的可能反映，假定存在一个可以容忍的税收水平即“税收容忍度”，政府安排支出时必须考虑这个因素的约束。

在上述假设的基础上，皮考克和魏斯曼作出了如下推论：

随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征收的税收也会上升，于是，政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系，这是财政支出增长的内在原因；但在非常时期，如发生经济危机、战争或其他重大灾难时，财政支出上升的压力骤然增大，政府被迫提高税收水平，而公众在非常时期也会接受提高了的税收水平。这是财政支出出现阶梯性跳跃增长的外在原因。

外在原因通过三方面的效应，导致财政支出的迅速增长：

（1）替代效应：在战争等突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的税收水平，当增税大量增加以满足财政支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出代替私人支出的现象称之为“替代效应”。在社会动荡结束之后，财政支出并不会相应减少至动荡前的水平，因为社会动荡造成的后果还需要政府去处理。

（2）审查效应：社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求，从而财政支出规模可以继续保持在一个高水平上。

（3）集中效应：在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，但在社会动荡时期，中央政府集中更多的财政资金的这种做法却易受社会的认同，中央政府职能的扩大增大了财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的财政支出规模趋向于进一步增长。

他们的这一观点可以用图4-3表示：

图4-3 财政支出增长的阶梯性

在图4-3中：在和平时期，财政支出呈逐渐上升的趋势，但这时的增长是直线型的；在战争时期，财政支出呈跳跃性增长态势，这时，由于战争支出的大量增加，私人部门支出和民用财政支出相对减少；战后，民用财政支出快速增长，部分替代战争支出的下降。

皮考克和魏斯曼的财政支出时间形态模型就其理论阐述的内容来看，已初步融入公共选择学派的思想。在他们看来，财政支出增长要受到纳税人税收容忍度的制约，他们所认定的财政支出水平也是由政治制度中的多数投票原则所决定的水平，这点与公共选择论的观点具有相似之处，从而在一定的程度上把财政支出与政治过程结合起来了。

3.经济发展阶段论

美国著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托用经济发展的阶段论来解释财政支出的增长原因，将财政支出划分为投资支出、消费支出和转移支出分别予以考察，具体地分析了经济发展不同阶段的财政支出增长和支出结构变化的不同特点，这一理论被称之为经济发展阶段论（亦称财政支出增长的发展模型）。

经济发展阶段论认为：财政支出的规模和结构在社会发展的不同阶段呈现不同的变化。具体来说：

（1）经济发展的早期阶段：主要是满足人们的基本需要，对公共消费支出要求不高，政府要为经济发展提供其所需要的社会基础设施、并生产某些资本品。政府投资在投资总额中所占的比例相当高。

（2）经济发展的中期阶段：公共投资的份额不再占主导地位，而是成为日益增长的私人部门投资的补充。用于满足教育、卫生、安全等项目的公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地提高。

（3）经济发展的成熟阶段：财政支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利的支出等方面。用于社会保障和收入再分配方面的支出相对于财政支出的其他项目及GDP而言，都将会有较大幅度的增长。

这意味着，在经济匀速增长的同时，财政支出却呈现出跳跃性增长，其结果必将使财政支出增长速度超过经济增长速度。

4.公共选择学派的支出增长理论

公共选择论把经济分析的工具和方法，应用于政治决策过程的分析。财政支出是政府的行为，制度及政治决策过程必然对财政支出产生影响，那么，在分析财政支出增长时，不应忽视这一重要因素。这是公共选择理论对财政支出规模扩张的解释，它试图从财政支出决策方式的角度来解释财政支出规模的扩张，即财政支出的政治性扩张。这可以从三个角度来分析：

首先，从选民的角度看，选民的目标是自身利益的最大化。在财政上，就是要实现纳税最小化和公共商品受益最大化。但是由于每个人的纳税与受益是分离的，加之政府有税收以外的融资手段，这就容易产生一种“财政幻觉”（fiscal illusion）①。对那些投票支持某个议案的选民来说，他在看到由于实施这一议案可能增加自己受益的同时，并不一定了解由此可能需要相应增加的税收对其自身利益产生多大的影响。而且，随着民主程度提高，选举权的扩大，中间投票人不断向低收入阶层位移，他们一般倾向于相信政府支出会做出有利于自己的再分配，这就使财政支出的扩张在选民环节有了政治支持的基础。

其次，从政治家的角度来看，政治家的目标是选票最大化。为此，他们总想取得骄人的政绩以赢得选民的选票，这就需要更多的财政支出作为基础。

最后，从官僚的角度来看，官僚行为的特征是预算最大化。对他们来说，类似私人企业

①

财政幻觉是指投票者不能充分理解政府支出增长时的税收真正含义，从而将选票投给实行高支出政策的候

选人。［英］萨拉?科诺里等，《公共部门经济学》，中国财政经济出版社，2003年版，第16页。

家所拥有的增加收入的机会是很小的。作为预算的实际执行者，他们更关心的是薪金、额外津贴、荣誉、地位、权力等。所有这些目标，都是与官僚的预算规模正相关的，只有预算最大化，官僚才能实现自身利益的最大化。由于“选民－政治家－官僚”之间是一种委托代理关系，在信息不对称的情况下，官僚可以利用自己掌握的信息优势，夸大各种支出的重要性和支出的需要量，努力说服立法官员，扩大其机构的预算规模，从而使得政府部门规模不断扩大，财政支出也将不断增加。

公共选择理论的这一解释，从制度层面上分析了财政支出增长的原因，也揭示了现行民主制度存在的某些缺陷。

（二）财政支出增长的微观模型

财政支出增长的微观模型旨在解释公共部门要素的需求变化，指出导致公共产出的需求因素，并考察了影响公共产出供给的各种因素。

1.公共部门产出水平的决定

财政支出是由需求和供给双方共同决定的，最终的产生水平则取决于双方力量的对比。依据公共选择理论，公共需求决定于中间投票人。具体来讲，取决于两大因素：中间投票人对公共商品需求的收入弹性与价格弹性和中间投票人对公共商品的偏好。

不同的公共商品有不同的收入弹性和价格弹性。单独测算某种公共商品的收入弹性和价格弹性是非常困难的。这是因为，按照定义，公共商品不需要付费，不存在交换，也没有价格，而大量的混合商品市场又在不同程度上存在着垄断。大多数经济学家认为，公共商品就总体而言，其收入弹性较高，价格弹性较低。这就是说，随着人们收入水平的提高，对公共商品的需求会以更快的速度增长，而公共商品价格的上涨，则不会导致人们的需求相应地减少。

公共选择的过程是影响投票人偏好的一个重要因素。在多数决策模型中，投票人通过互投赞成票，就会导致对财政支出的需求的扩大。此外，当我们放松政府中性的假定，官僚扩大支出的偏好也是造成财政支出规模扩张的一个重要原因。

2.服务环境的影响

财政支出的大小，还受到服务环境的制约，这里服务环境是指影响生产一定水平的产出量所需要的资源的一组社会经济和地理变量，服务环境的变化主要通过影响供给来影响财政支出。

以警察保护为例。在任何时候，中间投票人都会要求一定水平的警察保护，假定这个水平已达到均衡水平，警方为提供该服务水平所需付出的活动取决于环境状况。这种环境包括该地区的财产数量，捕获罪犯率以及该地区一般的社会与人口状况。考虑到该地区的财产增加，这会导致盗窃罪犯的增加，于是，要求政府派出更多的警察才能保持原有的警察服务水平。这可以用图4-4表示。

图4-4 环境恶化导致社会对警察保护的需求增加

最初保护水平的均衡值为OQ0，H0代表在初始时期特定的环境状况，AC0是在H0环境下的成本曲线。如果环境状况下降为H1，则成本AC0会上升到AC1，这时AC1与D0i的交点为S，与S相对应的保护水平是OQ1。为保持原有的警察保护水平，就要求公共需求曲线向右上方移动，D0i移动到D1i，这意味着公众在环境恶化时为了得到原有的保护水平就得多缴税，政府得多派警察。

这一例子说明，当财政支出增加，而服务水平没有提高时，并非一定是公共部门服务效率的降低，很可能是服务环境恶化造成的。而事实也是如此，现实中很多财政支出增长都是因为服务环境的恶化，如犯罪率上升，环境污染的加剧，社会磨擦的增加等等。

3.人口因素的影响

人口的规模、年龄结构、人口密度、学龄儿童人数、老年人的比例，等等，都会对财政支出产生影响。

人口规模的变化对财政支出的影响，取决于所供应的产品和服务的实质。一般的结论是：随着人口规模增大，财政支出水平将不得不提高。具体来看，对纯公共商品而言，由于它具有消费的非竞争性，即增加一个消费者的边际成本为零，因此，人口规模的扩大不会导致对公共商品需求的增加，从而不会导致财政支出的增长。但是，现实生活中，纯粹的公共商品较少，大量的财政支出实际上是生产混合商品。对准公共产品而言，人口规模的增加，将会导致对财政支出的需求的增加，但增加的幅度比人口增加的幅度要小。

人口规模对财政支出的这些影响，可以用一种拥挤函数表示如下：

A k = X k / Nα

A k是第k种公共产品服务G k的效用，X k是用于生产G k的活动（或设备），N为人口规模，α为拥挤指数。对于纯公共产品来说，α = 0，即A k = X k；对于私人产品来说，α = 1，每个人得到X k/ N的效用，说明人口增加后，个人效用下降，至少要求支出以同等速度增加；对于其他大量的准公共产品，则0< α <1，于是每个人得到的效用会随人口上升而下降，将会要求增加财政支出，以保持原来的效用水平，但财政支出增长率小于人口增长率。

此外，人口规模的增加不仅会直接影响到财政支出，还会影响到服务环境，进而对财政支出产生间接影响。随着人口的增长，人口密度提高，这会产生社会拥挤成本，加剧外部不经济。于是，人们就会要求政府增加财政支出，以维持其境况在人口变化前后保持不变。

人口结构的变化对财政支出需求的影响更加显著。例如，当适龄儿童的比重扩大，必然要求政府扩大对教育的支出；老龄人口的增加，要求政府扩大对社会保障的支出；城市人口增加，要求政府增加城市基础设施的供给，等等。

4.公共产品质量的影响

随着人们收入水平的提高，需求也会增长，然而需求的增长有两层含义：一是指愿意在同一价格上购买更多的产品；二是指在相同需求数量上对产品质量要求的提高。对公共商品来说，人们需求的增长更多地表现为对质量要求的提高。通常生产质量较高的公共产品所需要有效使用的要素，要比质量较低的公共产品来得多。也就是说，在生产效率不变的情况下，产品质量提高要求更多的投入。因此，供应的公共产品质量的变化，导致了其需要有效使用要素的变化，进而影响财政支出规模。现代社会人们对于安全需求、教育需求、保健需求等的质量要求越来越高，从而成为导致财政支出规模增长的又一个因素。

5.公共部门投入价格的影响

英国经济学家鲍莫尔的非均衡增长模型，说明了公共部门生产函数中投入价格与财政支出增长的关系。鲍莫尔指出，随着时间的推移，既定数量的公共商品相对于既定数量的私人商品之间的价格会上升，原因在于公共部门的活动是劳动密集型的，其生产率的提高要比资本密集型的行业慢许多，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长。这就会使公共商品的单位生产成本相对上升。如果对公共商品的需求是无弹性的，就必

然会形成财政支出增长的趋势。他的这一论断被称为“相对价格效应”或“非均衡增长模型”，为财政支出的增长提供了一种可能的解释。

鲍莫尔模型说明：第一，如果公共部门产出与私人部门产出的比例保持不变，那么，部分劳动力资源必然会从私人部门转移到公共部门；第二，公共部门花在劳动力要素上的支出的增长速度，比私人部门更快。上述两点，在主要工业化国家，都可以得到证实。

三、财政支出合理规模的选择

首先，分析财政支出的合理规模，这可以从局部均衡和一般均衡两个方面来进行分析。财政支出最优规模的局部均衡分析是说：如果同样数量的资源交由公共部门配置所获得的收益等于私人部门所能达到的收益，也即等于社会机会成本，那么整个社会的资源配置处于最佳状态，财政支出达到最优规模。而财政支出最优规模的一般均衡分析是说：当私人产品与公共产品的边际效用之比等于两者的边际成本之比时，社会资源达到最优状态，由此决定的财政支出规模便是最优水平。

其次，为探讨财政支出的合理规模，必须从分析影响财政支出规模的因素入手，这又包括宏观因素和微观因素。从影响财政支出规模的宏观因素来看，有经济性因素、政治性因素和社会性因素三个方面。经济性因素包括经济发展水平、经济体制状况、当前经济政策等；政治性因素包括政局是否稳定、政体结构和行政效率、政府干预政策等；社会性因素包括人口状态、文化背景等。从影响财政支出规模的微观因素来看，包括公共物品的需求、公共物品的成本和价格、公共物品的质量等。实际上，第三节所介绍的成本-效益分析法、最低费用选择法、公共劳务收费法不仅是事后考核财政支出效益的方法，而且也是事前从具体支出项目支出来分析和控制财政支出规模的方法。在随后的章节中将要讲到的部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度以及对预算外资金的“收支两条线”管理制度，都是从微观管理入手，提高财政支出效益，控制财政支出规模。

最后，财政是一种国家（或政府）的经济行为，是一种与政治联系最紧密的经济问题，因而政治决策必然是确定财政支出规模的重要因素，政治决策对我国财政支出规模的发展变化以及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。为此，要保证财政支出的合理规模，必须完善政治决策程序。

第三节财政支出效益

一、财政支出效益的分析

（一）财政支出的效益

在界定财政支出效益之前，有必要先了解下财政支出效率。财政支出效率由财政资源配置效率和公共物品的“生产”效率组成。财政支出的配置效率，主要取决于政府与市场在资源配置中的职能定位如何。资源在政府部门和私人部门之间的合理配置，决定了财政支出的规模问题。资源在公共部门内部的合理配置，决定了财政支出的结构问题。而财政支出的生产效率是指，在资源配置既定的前提下，政府部门如何通过内部的组织管理，提供数量最多、质量最好的公共物品。

经济学的一个基本假定是资源稀缺。为此，人们在从事经济活动时，需要将资源配置到最有效益的地方去。财政收支过程，就是将资源集中到政府手中并由政府支配使用。那么，政府在集中资源时，首先应当考虑：将有限的资源集中由政府支配还是由私人部门支配，谁更能有利于资源配置效率的提高，谁更能有利于促进社会福利的增长，这就产生了一个效率的评价问题。而财政支出效率具体表现为财政支出效益，所以评价财政支出效率也就是分析和评价财政支出效益。不言而喻，只有当资源集中在政府手中能够发挥更大的效益时，政府占有资源才是合理的，才是对社会有益的。通常说，财政支出的规模应当适当、结构应当合理，要完善支出制度并加强管理，其根本目标就是提高财政支出效益。从这个意义上说，提

高财政支出的使用效益是财政支出管理的核心问题。

所谓效益，就是人们在从事经济活动后获得的净收益，或者说是“投入”与“产出”、“所费”与“所得”之间的比例关系。所谓提高经济效益，就是“少花钱、多办事、办好事”。对于微观经济主体来说，提高经济效益，有着十分明确且易于把握的标准，花了一笔钱，赚回了更多的钱，这项活动便是有效益的。从原则上说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的，但是，由于政府处于宏观调控主体的地位，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体支出的效益又存在重大差别。（1）两者计算的所费与所得的范围不同。作为微观经济主体的企业，要求成本费用完全内在化，它只分析直接的和有形的所费与所得；财政支出则存在外部正效应，政府不仅要分析直接的、有形的所费与所得，还要分析长期的、间接的和无形的所费与所得。（2）两者的评价标准不同。作为微观经济主体的企业，以利润最大化为目标；作为财政支出主体的政府，追求的则是整个社会的最大效益，即福利最大化。为达此目标，力求少花钱多办事的同时，局部的亏损也是可行的，也是必要的。所以，政府在提高财政支出效益的过程中，需要处理各种复杂的问题。从全社会的角度看，资源永远是稀缺的，资源的稀缺性是财政收支研究的理论支点。所以财政对公共物品的资源配置是否达到了最优化，提供成本是否最低，提供的水平和结构是否合理，是否达到社会福利最大化的目标，这是财政收支活动所追寻的永恒主题。资源稀缺性往往会表现为财政收入不能满足财政支出，财政支出又不能满足公共需要，这就要求财政支出的安排和使用，必须效率优先，保证重点，照顾一般，厉行节约，提高效益。

（二）财政支出效益的内涵和范围

财政支出效益的内涵和范围包括三个层次的内容：财政支出内源性效益、财政支出的部门绩效、财政支出的单位绩效。内源性效益是指财政支出本身所产生的效益，包括直接效益和间接效益。它又可分为三个方面：（1）财政支出总量效益，是指财政支出总规模所产生的效益。（2）财政支出结构效益，是指财政支出项目间的组合效益。（3）财政支出项目效益，是指具体支出项目所产生的效益，是支出效益的细化。部门绩效是指使用（管理）财政支出的公共部门（如教育、文化、农业等）财政年度内的工作绩效。任何一项财政支出最终要通过公共部门分配到具体的使用单位，因而，资金使用单位既是支出链中的最终环节，又是资金使用效益的直接体现者。财政支出能否得到相应的产出，能否发挥最大的效益，最终取决于使用单位。

一般来说，财政支出规模是否适当、结构是否合理、资金使用是否高效益，是判断财政支出效益的根本标准。

二、财政支出效益评价方法

财政支出项目千差万别，衡量财政支出的效益需要多种方法，有一些支出项目，如电站投资之类，其效益是经济的、有形的，可以用货币计量。对于此类财政支出的效益，可以采用成本-效益分析法。另有一些支出，如军事、政治项目之类，成本是易于计算的，但效益却不易衡量，而且，通过此类支出所提供的商品或劳务，不可能以任何形式进入市场交换。分析此类财政支出的效益，一般采用最低费用选择法。还有一些项目，如公路、邮电之类，成本易于衡量，效益难以计算，但通过这些支出所提供的商品或劳务，可以部分或全部地进入市场交易。对于此类项目，可以通过设计某种公共劳务收费法来衡量和提高效益。

（一）成本－效益分析法

成本－效益分析法就是针对政府确定的建设目标和提供的预算资金，提出若干实现目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，确定其优先采用的次序，并摒弃那些社会边际成本超过社会边际效益的方案。简单地说，如果一个财政支出项目的收益大于成本，那么该财政支出项目就是可行的。当然，财政支出项目的成本和收益不会均匀分布，因此即使收益总量超过成本，有人也可能受损。但它是对社会经济活动的投入

与实现的收益进行分析评价的基本方法，通过这种方法，使投资者更直观地了解自身投资行为可能产生的结果，从而为投资者提供决策依据。它适用于效益是经济的、有形的，可以用货币计量的财政支出项目，如大型水电站、公路、铁路、防洪工程等。

选择最优投资项目的依据是计算该项目的净社会效益。净社会效益等于效益减去成本后的余额。一般来说，政府投资的项目要持续许多年，在此期间，每年都要发生效益和成本，必须加总这些“效益流”和“成本流”。其方法一般是估计项目的未来效益和成本的现值，计算公式如下：

()∑

=+-=-=n

t t t t r C B C B PV NSB 01)( 式中，NSB 代表净社会效益，PV 代表现值，B 代表收益，C 代表成本，r 代表贴现率，t 代表年限，n 代表时间期限。根据上式计算出来的结果，我们就可以对某一项目的投资可行性作出判断：如果NSB>0，该项目可行；如果NSB=0，计算内部收益率（净现值等于零的贴现率），如果内部收益率大于银行贷款利率，该项目可行；如果NSB<0，该项目不可行。

从上述公式可以看出，成本—效益分析法的运用，最关键的问题是如何确定项目的效益、成本和贴现率。我们下面依次作一简单介绍。

第一，效益和成本的确定。财政支出项目的社会效益和社会成本非常复杂，要予以全面深入分析，其内容主要有以下几个方面：

实际的与货币的成本效益。实际成本是该项目实际消耗的资源，实际效益是项目的最终消费者所获得的收益。货币的成本效益是指因项目支出的安排，引起市场发生相对价格变动而使不同社会成员产生的损失与收益，但这种损益是一些人受益，另一些人受损，整个社会的净受益或净损失并不因此发生变化。因此，在对财政支出进行成本效益分析时，对于货币的成本效益一般不予考虑。但如果考虑财政支出对收入分配的影响，对货币的成本效益就有分析的必要。

直接的与间接的成本效益。直接的成本收益是与项目主要目标的实现直接相关的成本效益，间接的成本收益是受该项目的影响而产生的其他方面的成本效益。如以发电和灌溉为目标的水利工程，与工程建造相关的所有耗费都构成直接成本，实现的灌溉面积和发电量都构成直接效益。但水利工程修建造成的土地侵蚀以及对未来生态的影响等都将形成间接的成本或效益。由于财政支出通常以社会效益作为投资决策的主要因素，所以在其成本—收益分析中，对可能产生的直接和间接的成本效益都将进行评估，以使财政支出能达到最大的社会效益。

有形的与无形的成本效益。有形的成本效益是指能按市场价格确定其货币价值的成本效益。如灌溉工程的实际支出是有形成本，灌溉面积增加带来的农业增产是有形效益。无形的成本效益是指不能以市场价格计量其货币价值的成本效益。国防支出的有形成本易于计算，但因国防安全给社会成员带来的效益的计算就困难得多。尽管无形的成本效益难以计量，在财政支出中，也应将一切可能发生的有形的与无形的成本效益纳入成本—效益分析之中。

中间的与最终的成本效益。一些项目仅生产中间产品，并不向消费者提供最终产品，这些项目的成本与效益存在于社会经济过程的中间环节，其影响不容易准确计量。如天气预报对农业、航空、航海都有一定的作用，也会有成本效益，但却无法计算其最终的成本效益。最终的成本收益是以向消费者提供最终产品为计算依据，对产品提供的全过程的成本都可以得到反映，并能通过最终消费来计算其效益。显然，有些项目如果将中间成本与最终成本一起计算，不一定有经济效益，或者仅可能有社会效益。因此，只有

财政支出才会考虑对这些项目的投资。

内部的与外部的成本效益。内部的成本效益是指项目本身涉及范围内所产生的成本效益。如一条河流上游地区修建的水利工程，其建造成本为内部成本，在该地区产生的收益属内部收益，但下游地区可能因此受益(如防洪)或受损(如水源枯竭)，这是外部效益或外部成本。所以对于这类工程项目，更适合作为公共工程来考虑。

不难看出，财政支出项目的成本－效益分析不仅要考虑项目的实际的、直接的、有形的、中间的和内部的成本效益，还要考虑项目的货币的、间接的、无形的、最终的和外部的成本效益。

第二，贴现率的确定。在分析项目的可行性时，必须贴现未来的效益和成本，而贴现率（上述公式中的r）的选择是关键。

如果贴现率选择太低，那么社会无收益的项目将会被采纳。相反，如果贴现率选择太高，那么有收益的项目可能不被采纳。另外，较高的贴现率对使用年限较短的支出项目有利，较低的贴现率则有利于使用年限较长的支出项目。更为重要的是，过低的贴现率会使得政府的支出计划受到过分的鼓励，私人投资相对减少，其结果会扭曲公共部门和私人部门之间的资源配置。

如何才能较为恰当地选择好贴现率呢？对此，西方经济学家选择“预算资金的社会机会成本”作为确定贴现率的依据。所谓预算资金的社会机会成本，是指同样一笔资金若不用于公共支出项目，而投入私人部门所能创造的社会效益。显而易见的是，如果一笔资金投入私人部门能够创造出更高的社会效益，就不应当将这笔资金从私人部门转到公共部门由政府支配使用。将贴现率确定在资金的社会机会成本的水平上，将有助于避免资源配置的扭曲。

预算资金的社会机会成本通常可以用资本市场上的利率来表示，但在使用时须注意两点：一是市场利率应是完全竞争的资本市场上的利率，在不存在完全竞争市场的情况下，就必须利用“影子利率”来衡量了；二是市场利率往往含有税收的因素，在使用时必须加以排除。如在所得税税率为10%的条件下，市场利率为20%，排除掉税收的因素，其实际的市场利率也就是纳税人实际可以获得的资金收益率，只有10%。很显然，资金的机会成本应以后者为准，而不能建立在前者的基础上。

第三，时间期限的确定。在上述贴现未来效益和成本的一般性公式中，时间期限（n）因素也是很重要的，它是计算期间（年度）的极限。由于许多方面诸如偏好、资源可利用性、技术状况等具有不确定性，超过一定期限后，有些效益和成本是无法预测的；同时，时间期限确定的长与短，直接影响着项目效益与成本现值。一般来说，不同的项目，时间期限不同。在实践中，时间期限一般是运用科学的方法计算项目的使用寿命。

至此，我们将成本—效益分析法的步骤总结如下：首先，确定备选项目和备选方案，并选择备选项目和备选方案；其次，详列各备选方案的成本与效益，并进行折现；再次，对每个备选项目选择一个最佳实施方案；然后，根据财政支出总规模，选定最佳项目组合；最后，对选定的项目组合作机会成本分析，最终确定支出项目和方案。

（二）最低费用选择法

最低费用选择法，也称最低成本法，是根据某项财政支出的目标制定若干个支出方案，通过比较不同方案成本开支的大小，来选择确定其中费用开支最少的一个方案，并据此方案支出或使用财政资金。

运用最低费用选择法来分析财政支出的效益，其具体步骤与成本效益分析法大致相同，所不同的是最低费用选择法只分析某个支出项目的成本开支状况，所获得的只有社会效益，而没有直接的经济效益。比如说，某个刚刚获得独立的国家，为建立自己的国防体系而筹集了大笔财政资金，国防部门在申请预算时为国防体系的建立设计了两种不同的支出方案，一

个方案是招募大量兵员，购买大量常规武器来保卫国家安全；另一个方案则是研制核武器，利用核威慑力来保卫国家。政府财政部门根据国防部门两种方案的费用开支状况，选择其中一个开支较小的方案，并据此为国防部门支付财政资金。

采用最低费用选择法来分析财政支出效益时，难点不在费用开支的比较上，而在于如何使不同支出方案能够无差别地实现财政支出的目的。如前例中所列举的两个方案中，利用常规武器和利用核武器，对于保卫国家安全所产生的作用是不能同日而语的。最低费用选择法以各备选方案能达成同一目标为前提，这限制了其实际应用价值。

（三）公共劳务收费法

公共劳务收费法是指对政府通过财政支出为社会提供的某些公共服务项目采取适当收费的办法，借以提高财政支出的效益。该方法的要旨并不在于帮助政府选择最优支出方案，而在于将市场等价交换原则部分地引入到公共产品的提供和使用中去，适当地约束和限制社会对该公共产品的消费量，从而达到节约财政开支、提高财政资金使用效益的目的。

在对公共产品定价时，可根据不同产品的性质采取不同的定价方法。对那些事关全民族整体利益，必须在全国范围内普遍使用，但公众又不愿意自觉使用的公共产品，如强制义务教育、强制注射疫苗等，可采用免费方法；对那些事关国家总体利益，但免费提供又会造成过度消费而引起资源浪费的公共产品，如医疗保障等，则应采用低价政策；对那些从国家和社会利益来看，无需特别鼓励使用，也不必特别加以限制的公共品，如公园、邮电、公路、铁路等，则可采用平价政策，等等。