2010_结构性减税要与税制改革相对接

高培勇征纳要文不久前召开的中央经济工作会议，在全面分析国内国际经济形势的基础上，作出了2010年继续实施积极财政政策的决策。

作为积极财政政策的一个重要组成部分，结构性减税的继续实施，也是题中应有之义。

2010年，在继续实施结构性减税的同时，一定要注意与既有的税制改革方案相对接。

大家可以注意到，从2008年下半年开始实施的结构性减税，几乎是在搁置既有的改革方案、全力应对国际金融危机的思想支配下展开的。

在如此情况下进行着眼于减税的税收制度调整，有些事项与既有的改革方案相一致，但也有些偏离了既有的改革方案或同既有的改革方案不那么一致。

我们可以追溯一下既有税制改革的方案。

最早的方案应是中共十六届三中全会（2003年10月）推出的，即“12+8”的方案。

紧接着，“十一五”规划，又把这个改革方案具体化了，一共写了十条。

包括增值税转型、统一各项企业税收制度、改进个人所得税、开征物业税等等，这些都是早就定下来的东西。

这两个既有方案，从2003年年末即开始实施，一直在渐进性地推进。

从2008年下半年开始，为了全力应对国际金融危机，国家提出了结构性减税的政策内容，这实际上是作为宏观调控的举措而提出来的。

既是着眼于宏观调控，有关它的安排显然带有短期性，就难免脱出或偏离既有的改革方案。

就目前的情况看，通过一年多的努力，在应对国际金融危机方面，2010年我们大致可以喘口气了。

宏观经济的拐点已经出现，尽管复苏的基础尚不牢固，但终归可以考虑一下既有的税收改革轨道是怎么样子，而不要一味地追求减税效应了。

当然，2010年总体上要保持政策的连续性、稳定性，但是，我们还是能够做到在保持连续性和稳定性或政策方向不变的前提下对财政政策的力2010：结构性减税要与税制改革相对接征纳要文度、节奏、范围和内容作些局部的微调。

早在2008年1月1日，以实施“两法合并”后的企业所得税新税法为标志，便已经启动了具有减税意义的行动。

只不过，最初的减税是作为新一轮税制改革的一部分、以税制改革的名义推出的。

在此之后，伴随着美国次贷危机的蔓延以至酿成全球性金融危机，结构性减税的概念应运而生并成为新一轮积极财政政策的一个重要工作线索，从而有了进一步的行动。

正是在这种背景下，提高个人所得税工薪所得减除费用标准、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易环节税收负担、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、下调证券交易印花税税率并改为单边征收、调整汽车消费税政策、允许困难企业阶段性缓缴社会保险费、降低四项社会保险费率等税费减免举措陆续出台，最终将整个2008年的减税规模拉升到大约2800亿元的水平。

2009年，国家在继续执行2008年一系列税费减免政策基础上，推出了全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征多项行政事业性收费等新的税费减免举措。

实行结构性减税演化为更大规模的进一步行动，拿出了涉及9个税费项目、共减轻企业和居民负担约5500亿元的"减税大单"。

如此的减税规模，无疑是促成当前我国经济呈现转折性积极变化的重要力量。

作为积极财政政策的一个重要组成部分，在2010年，除了增支的安排以外，减税也是躲不开、绕不过的，必须继续走。

但是，具体怎么走？我以为，可以提“减税要立足于既有的税制改革方案，并与之相衔接”。

同时要着眼于减多少税，而不是减多少种税。

因为减税的目的是为了拉动内需，促进经济增长，最重要的是要落实到减多少钱上去，而不是做表面的文章。

我们讲税制与环境相匹配，但实际上最主要的是结合科学发展观的贯彻和和谐社会的构建，做到收入功能加调节功能加稳定功能。

现在看来，税改目标和减税目标两者有可能也需要彼此协调。

迄今为止的减税，大致可以分作两个层次：一个是立足于既有税改方案而实施的减税，如“两法合并”改革、增值税转型改革等。

另一个是着眼于应对危机的目的而实施的减税，如暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易环节税收负担等。

可以看出，前者属于制度安排性质，后者则属于权宜之计、临时措施。

前者应当长期实行，后者则可随着形势的变化和实施期限的结束而相机安排。

我认为，当经济形势出现转机，宏观调控的目标已经有所调整，后一层次的减税可以随之取消或作出新的安排。

除此之外，更需强调的是，2010年经济工作的一个重要任务是推进经济结构调整和追求经济增长的质量。

围绕这个目标，结构性减税也可立足于既有的税制改革方案而拿出新的调整事项。

如果以减税的着眼点———拉动需求特别是拉动最终消费需求--为考察尺度，那么，如下的两个问题无疑是要区分并说清的。

这就是，政府减多少种税和政府减多少税。

前者说的是“减税”涉及的税种个数，后者则说的是“减税”涉及的税收规模。

两者显然不是一回事。

不妨以2008年的全国税收收入规模为盘子加以说明。

在我国现行的税收体系中，除了一种税（固定资产投资方向调节税）暂时免征之外，目前处于有效运行状态的共有18种税。

在2008年，按照国家税务总局的统计口径，全国税收收入为57862亿元。

在其中，依所占份额高低排列，增值税收入为42.7%，企业所得税收入为21.2%，营业税收入为13.2%，个人所得税收入为6.4%，消费税收入为5.7%。

除此之外的其他税种收入加总求和，其所占份额不过10.8%。

2010年，从拉动需求特别是拉动最终消费需求的目标看，减税的主要着眼点，应当放在政府减了多少税而非政府减了多少种税上。

这即是说，在当前的中国，讨论并谋划减税问题或方案，我们所应聚焦或关注的，是所占份额居于前列的几个较大税种。

如增值税、企业所得税、营业税、个人所得税和消费税，这几个税种的收入份额，合并占到了全国税收收入盘子的将近90%。

进一步看，上述几个税种的情形各异，在减税问题上，还需要实施不同的安排。

所占份额位居第三的营业税，由于是地方的主体税种，又是现行分税制财政体制的根基所在，在未下决心对现行分税制财政体制进行颠覆性变革之前，这一税种不宜大动。

所占份额位居第五的消费税，并非一个独立的税种，而是一种附加税。

其主要的功能在于调节消费，拉近贫富差距。

在现行税收体系的调节功能相对较弱、我们又亟待强化税收调节功能的条件下，就总体而言，在消费税的调整上，宜做“加法”而非“减法”。

这样一来，留给我们的主要选择空间，便是增值税、企业所得税和个人所得税等3个税种了。

但其实，个人所得税从宏观角度讲，对政府收入的意义并不是很大。

比如，在2008年总额为57862亿元的全国税收收入中，来自个人所得税收入的占比不过6.4%，其绝对额仅为3700亿元。

但是，退到微观上去，也许是由于对税收了解不够深入的缘故，在不少人的眼中，个人所得税就是中国税收的全部。

也正因为如此，老百姓把个人所得税作为风向标，你减税的最起码的标志就是个人所得税的减少。

其实从2005年开始，个人所得税一直在做减税倾向的调整，一是提高被称作"起征点"的扣除额，二是免征利息所得税。

但我认为，这两个方面的调整，离我们的改革目标———实行综合与分类相结合的个人所得税制，不是越来越近而是渐行渐远了。

鉴于当前以进一步增加工资薪金所得额扣除标准为主要内容的“小步微调”已经基本走到尽头，也鉴于个人所得税的“小步微调”并不能带来中低收入者负担的有效减轻，更鉴于新一轮税制改革方案早已确定了个人所得税制的“综合与分类相结合”改革方向，将减税的意图与税制改革的目标相对接，可以明确的一个重要事实是，个人所得税税负的减轻也好，改革也罢，必须着眼于做“大手术”———采取实质性的举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础。

以此为契机，实施个性化的所得费用扣除并将其调整制度化，从而让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距。

事实上，从个人所得税制的发展规律看，这一步迟早要走。

认识到这是一个不可回避的基本趋势，在2010年，积极创造条件，尽快地迈出这一步，可以也应当成为我们的备选方案。

增值税、企业所得税的情形有所不同。

企业所得税的改革已经基本到位且已收获了抵御国际金融危机的特殊实效，故而2010年面临的主要任务，是继续完善企业所得税法相关配套政策。

我们还是应将主要的关注点放在增值税上。

从2009年1月1日起，增值税在全国范围内实施的由生产型转为消费型的改革，给企业带来的最大变化，就是企业购入设备所付出的款项，可以冲抵增值税的计税基数从而免征增值税。

它既体现着对企业固定资产投资的一种激励，又可以说是政府能够拿出的最大的一笔减税单。

据估算，这一项减税动作，一年下来，将减少大约1200亿元的税收收入。

但是，应当看到，与操用在其他税种上的减税举措有所不同，增值税转型毕竟只是政府推出的一项有利于减轻企业税负、激励企业投资的政策安排。

除了小规模纳税人可以直接按调低了的征收率计税之外，对于一般纳税人而言，这项政策能否产生预期的效应或者其实际的效应究竟有多大，最终还要取决于企业对这项政策安排的反应。

只有在企业真的着手技术改造、真的扩大设备投资的条件下，它才能据此去抵扣其应缴的增值税税款。

增值税转型的减税效应，也才能真正“落袋为安”———进入企业的腰包。

否则，如果企业的投资行为不因此而调整，或者，其调整的程度远低于人们的预期，那么，它便很可能只是政府所放飞的、等待人们去抓的“树林子里的鸟”。

问题的复杂性在于，面对全球性的产能过剩，企业难有足够的投资热情或投资动力，我们对于增值税转型减税效应的预期，不能不有所保留并备有预案。

倘若增值税转型的减税效应未能如所期望的那样发挥出来，并且经济形势的变化需要在税收上采取更有力的扩张措施，那么，2010年，在增值税转型改革上可以考虑的选择，便是进一步“割肉”：在财政收支（下转第10页）征纳要文（上接第6页）状况允许和其他税种改革配套进行的条件下，将房屋、建筑物投资纳入抵扣范围，允许抵扣全部的固定资产投资，从而实行完全意义上的消费型增值税。

随着房价的居高不下，现在社会各界对物业税的期望也很高。

物业税还需要往前推。

现在一提房价涨就会说是物业税不开征之过。

我认为，物业税未能如所期望的那样尽快开征，其根本原因，并非出在房地产估值问题上，而更多的是税收征管机制尚不适应征收直接税的需要。

税法好写，征管颇难，可能是对目前物业税开征困难情形的一种比较恰当的概括。

当然，开征物业税也取决于政府调节贫富差距的决心。

我们总在强调调节贫富差距的必要性和紧迫性，但现实情况是这个差距不是越来越小，而是越来越大。

之所以如此，最大的问题，可能是政府手中缺乏调节的手段。

政府拿什么去调节？如果主要依托于税收的调节，那么，可以看到，在我们的税收体系中，针对财产存量征收的税种几乎是没有的。

在收入流量层面，个人所得税多少有一点儿调节，但是对于贫富差距的基础（存量）这个最重要的环节，我们没有任何税种去实施调节。