土地征收中公共利益范围的界定

土地征收中公共利益范围的界定

公共利益目的是世界主要国家和地区土地征收的法定条件

之一。但从我国目前的土地征收立法和实践来看，土地征收的公共利益目的并不明确，易造成土地征收权的滥用。关于土地征收的公共利益必须明确予以界定，因此探讨公共利益范围的界定对于维护被征地人的合法权益具有重要的现实意义。

一、土地征收中公共利益的目的一般认为，公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益[1] 。学界对于公共利益的理解不一致，各国或地区的立法对公共利益的界定也不完全相同。英国立法主要从目的性方面对公共利益进行界定。德国对“公共利益”的界定使用了“社会福利”一词[2] 。日本以列举方式具体规定了“公共利益”的范围。我国台湾地区以其事业所必须者为限，以列举方式列出。

笔者认为土地征收中的公共利益是一个开放的、发展的、动态的概念，应当说不同国家或地区由于政治、经济、社会、文化、风俗、宗教等的不同对公共利益的界定也是不一样，并且会随着社会的不断发展而变化。公共利益具有的这种不确定性，使它的概念的内涵和外延也难有一个确切的界定；利益内容本身也是一个价值判断的范畴，具有很强的主观性，所以也难以有个可衡量的标准[3] ，并且主观标准随着社会的发

展、时间的流逝发生一定的变化。例如，环境问题如生态平衡、自然资源等的关注都将有可能成为重要的公共利益。因此，笔者认为与其在土地征收中公共利益在定义上作讨论，不如在具体的可操作性层面对其范围作出界定，以便征收方和被征收方都能找到可参考依据，以求达到双方的诉讼权力地位的动态平衡。

二、土地征收中对公共利益界定的现状分析笔者试图通过两个维度对我国征地中公共利益的界定现状进行分析。一是立法层面的界定；二是学界对立法模式的相关研究。对公共利益界定的现状分析如下：

（一）我国现行立法上对公共利益的界定2004年《宪法》修正案第20条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款中规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第 2 条第4 款修改后规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城市房地产管理法》第19 条规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出让的土地使用权。”从立法层面看，我国现行立法对于公共利益的界定只停留在概括式层面上，含糊其词。因此笔者认为还需要待出台具体的法律法规或者通过司法解释对

“公共利益”进行明确的界定和规范。

（二）公共利益的立法模式在公共利益上的界定有相关实践可供参考。主要的立法模式有以下几种：

一是概括式，即在立法中概括规定征收须出于公共利益的目的，而不指出具体事项或范围。概括式虽能够广泛适应社会发展需要，但会加重公共利益界定模糊性，赋予征地机关以更大的自由裁量权，易造成权利的滥用。二是列举式，即详细列举用于征收的公共利益的范围。对于发动土地征收权的公共利益事业较为明确，但基于社会经济的日益发展难免会出现遗漏或不周全之处。三是概括加列举式，即一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益作出概括性规定。采用这种模式的国家地区较多。有学者认为将两者结合起来就能集合两者优势。其实不然，在实践中征收主体为达到征地目的在缺乏外部监督机制的条件下可能会自然地利用到两者的不足之处。四是列举式加排除法[4] ，即一方面最大限度的发挥立法的预见功能，制定较为详细的公共事业范围，另一方面利用排除法将过去的存在过的，或者将来可能出现的不属于公共利益事业范围排除在外，以达到对公共利益范围的全面科学界定。

对于以上四种模式，笔者更认同以列举排除法的方式阐明对公共利益范围的界定。列举式虽缺乏灵活性，但可以在总结我国土地征收中的教训的基础上，吸收境外经验，充分发挥立法的预见功能，克服灵活性不足的一面，同时发挥其易于操作的

优点。

再结合排除法将过去的存在过的，或者将来可能出现的不属于公共利益事业范围排除在外，此模式是一种与时俱进、不断发展并且是更为明确、简洁，易于操作的方式。

三、土地征收中公共利益界定的建议

（一）对公共利益范围的界定立法可采用列举式加排除法

综观各国和我国目前的发展现状，我国目前土地征收中公共利益的目的范围应包括以下几个方面：（1）国防设施；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共事业；（6）行政机关、地方自治机关及其他公共建筑；（7）教育、慈善事业；（8）旧城改造；（9）其他由政府兴办，以公共利益为目的事业。[5] 根据公共利益的不确定性、发展性和开放性等的特点可能会引起土地征收的法定事项的设定也应该是与时俱进的。通过列举排除法的方法对公共利益范围进行界定，最大限度的在科学的实践调研基础上发挥法律预期设想，分门别类的界定范围。在大类划分的基础上通过科学论证和民主表决根据各地区的具体情况进行相应的细化拟定事项，规定出下一级子类，形成纸质文本和电子查询目录。随着社会的发展和新情况新问题的出现而进行年度的不断更新，为行政机关依法行政，司法机关依法办案，人民群众维权提供明确、高操作性的法律依据。

（二）界定公共利益主体的选择

在我国理论界，关于公共利益界定的主体选择，存在以下

三种观点：

一是认为应由立法机关作为界定主体。二是认为应由行政机关作为界定主体[6] 。三是认为应由司法机关作为界定的主体

[7] 。对于公共利益的认定主体学界存在不同的观点。笔者认为，立法机关、行政机关、司法机关应根据各自的职能范围及其特点对公共利益的界定进行相互分工合作。立法机关可以为公共利益识别提供立法范围的界定，为行政机关与司法机关的具体化工作确立法律规范依据；行政机关为征收权的发动提供一个目的性前提，进行事前界定；司法机关为征收的司法审查提供裁判依据，并控制征收权的滥用，提供事后保障。

（三）完善征地补偿规定，保护被征地人合法利益在征地程序中，公共利益与合理补偿是相辅相成的。实践中征地补偿不合理是产生征地纠纷的直接原因，对公共利益的异议更多的是为了防止受到不公平的经济对待的一种保护手段。因此建议同时在补偿机制方面加大改革力度，从而减少因为公共利益的不确定性给被征收人所带来的损害。