土地征收中公共利益的界定

土地征收中公共利益的界定
姓名:倪骋怀班级:10园林3班指导老师:刘正球副教授
摘要：我国土地征收过程的利益分配不均，公权力过剩问题引致了近年系列纠纷事件发生，其中主要原因是法律对公共利益界定不明，公众在公共利益界定上参与程度不足，《土地管理法》缺乏将公共利益界定程序纳入，对比各国立法现状，界定公共利益时大致分为概括法、列举法及概括加列举法三类，但在具体实操上各国并没有程序保障，建议我国以立法形式进一步完善土地征收中公共利益的界定，包括借鉴台湾地区，采取概括列举法，在实体上明晰公共利益外延，其次，还需要规定界定过程要求召开听证会，积极吸纳群众意见，最后就是扩充现有的司法救济途径，保障执行的公平正义。

关键词：公共利益；公众参与；听证会
近年来，湖南嘉禾拆迁案、河北定州征地案、四川自贡非法征地案、广东汕尾乌坎等事件暴露了我国土地征收过程中存在利益冲突，其利益纠纷涉及到政府与农民、开发商与土地使用者间的不平等问题，归根到底是因为群众利益诉求没有得到认同，征收方与被征收方在公共利益界定上存在一定分歧。

本文以《宪法》、《土地管理法》及《物权法》为依据，结合我国农村土地征收实践中公共利益界定及其存在问题进行剖析，并以各国立法与实际操作为借鉴对象，针对公共利益概念界定提出个人意见，以供参考。

一、土地征收中公共利益的界定及其引发的问题
（一）公共利益的界定
研究土地征收中公共利益问题的前提，是要弄清公共利益的内涵及外延，有关公共利益的界定学界同样存在争议，并随着时间推移，衍生了不同学派观点，其中最早就有19世纪功利派著名学者边沁，他认为：“社会利益是组成社会的各个成员的利益之总和，个人利益是唯一现实的利益，”i提倡个人利益至上，即所谓的公共利益实际上就是个人利益，所以两者间不存在争议。

该观点已与当下时代不符，即便是标榜民主、自由的西方国家，也从没将公共利益与个人利益混合而谈。

20世纪，R.庞德提出将利益分为个人利益（即个人主张、意愿），公共利益（即以政治组织、社会生活为名义提出的主张愿望），社会利益(即涉及到文明社会生活的愿望及意愿)三类，三种利益出现冲突时，优先保护社会利益。

经济法学家R.科斯提出当利益冲突出现时，以是否有利于经济效率提高作为公共利益衡量标准。

德国学者阿尔弗雷德.弗德罗斯认为公共利益既不是单个人利益的总和，也不是人类的整体利益，而是一个社会通过个人合作而生产出来的事物价值总和。

ii我国学者李昌麒主张：“公共利益是指为了广大公民所能享受的利益，确立的标准是存在大多数的，不确定的受益人。

北京大学法学院教授张千帆认为：“公共利益”是一个政治意义上的概念，应从公众参加角度解释公共利益界定问题。

”iii纵观各派别及学者观点，可以看出，围绕公共利益的定性一直存在争议，笔者更认同张千帆教授，公共利益与个人利益及社会利益不同的地方是利益受众的差异，公共利益的受众是大多人（相比于个人及社会），而个人利益受众是单独个体，社会利益受众是社会统治阶层。

（二）我国土地征收中公共利益界定引发的问题
因各方对法律及观念认同上存在分歧，农村征地开发引发的社会矛盾日益膨胀，虽然我国《宪法》及《土地管理法》iv规定了政府为了公共利益需要，有权征收集体农用或建设用地，但是几部法律都没有对公共利益内容范围明确界定，调查发现，近年来政府为了城市扩建及工业引进所展开的大幅度征地拆迁行为，许多地方违反了《土地管理法》有关征地程序的规定，例如：未批先用，强征、暴力拆迁现象频发，围绕征地闹访、缠访已触动了各级政府的神经。

其次，《土地管理法》第四十四、四十五、四十六条规定的关于国家征收农用地的认定及审批程序中并没有将公共利益界定纳入和明确在审批程序中，实际操作中，大部分国土人员只是按土地利用规划执行征地上报工作，根本没有征求集体农民意见，公共利益认定作为征地条件形同虚设，作为弱势方的集体和土地承包方无权参与到公共利益界定过程中，农民群众的意见被忽略，征地问题爆发时，政府往往会采取习惯性的压制，事后也会通过村委的做好说服工作，如此短期内也许能稳定村民情绪（农民对于征地首先考虑的是补偿问题，往往对征地补偿后的后继及再就业缺乏长远忧虑），但一旦村民意识到土地于生计的重要，而政府又没有给予合理解释时，积聚已久的怨气极会引发群众性事件（2011年爆发的汕尾乌坎事件的起因就是征地纠纷，村民对政府的信任缺失直接引发了暴露性冲突），这样很容易致政府于被动状态。

归结而言，我国土地征收过程中引发的各类矛盾，其重要原因之一就是征地程序缺乏公共利益界定，在应否征收的问题上政府拥有过大的决定权，过于照顾开发商利益，没有做好征地利弊的博弈预判，群众参与力度
不够，这些问题的解决都需要进一步研究，争取在程序上逐步完善。

二、土地征收公共利益界定的域外立法研究
（一）土地征收公共利益界定的域外立法
在土地征收中公共利益界定的方式上各国的做法基本可以分为三类：一类是概括法，主要代表国家是美国及法国，其中《美国宪法修正案》规定：“非以正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产，非有合理补偿，不得征用私人财产供公共使用。

”v该条明确了正当程序、合理补偿、公共使用是征收征用的条件，也就是我们所讲的公共利益界定标准。

第二类是列举法。

代表地方是我国香港和台湾地区，根据香港法例《收回官地条例》规定，官地收回及征用土地须以“公共用途”为依据，包括：“收回卫生状况欠佳的物业；收回其上有任何建筑物的任何土地；为与官方的军队有关的任何用途而做的收回；为总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而做的收回。

”vi台湾地区《土地法》第二百零八条规定：“土地征收的目的：一为兴办公共事业，具体包括交通设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；行政机关、地方自治机关及其他公共建筑；教育学术及慈善事业；其他由政府兴办以公共为目的的事业。

二为实施特殊的经济政策，但以法律规定者为限。

”两地以列举的方式将土地征收中的公共利益情形做了界定，对比起来，台湾地区的列举模式与我国实际情况更为合适，借鉴度更高。

第三类是概括加列举法。

主要代表国家是日本和韩国。

日本主要是通过《日本宪法》及《土地收用法》分别进行概括和具体列举。

vii 韩国在具体列举上，通过《土地征用法》明确了公共利益具体范围
包括：国防、军事事业；铁路、公路河川、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、公园、市场等建设事业；国家或地方公共团体指派的建设者建设的住宅；根据其他法律可以征用或使用土地的事业。

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（二）土地征收公共利益界定的域外立法对比
对比三类界定方式，各有优劣，各国各地在界定时更为重视的是本国实情，应该说台湾地区的列举法更为直观和实用，方便实际操作，但缺陷是罗列的类型范围不足以囊括公共利益特别是土地征收中公共利益的外延，法律的延续性不强；而类似性于美国的概括法虽然可以囊括所有可能出现或没有发现的公共利益类型，使用上具备很大弹性，但介于认定上存分歧及政府的解释权限过大等问题同样导致弊病。

而概括加列举法弥补了上述两者的缺点，可以作为完善我国土地征收公共利益界定的重点借鉴方向，但是这种界定一样因缺乏程序正义引发争议，有学者就此提出第四个观点，即：“公共利益界定不但是在界定时考虑大多数受众的利益，同时要考虑界定时是否允许公众或第三者的参与，理想的界定应是实际与程序的双重正义。

”而我们一直以来，包括各国的界定方式，无论是概括法还是列举法，都过于注重实体的界定问题，没有程序界定纳入。

三、完善我国土地征收公共利益界定的建议
（一）明确公共利益范畴
鉴于《宪法》、《土地管理法》及《物权法》等法律没有对公共利益进行界定，因此在完善公共利益界定上须优先考虑的是立法条文的列入及明确，上文已对比各类界定模式的优劣，结合我国目
前国情与经济形势，笔者认为概括加列举法在界定公共利益上更适合我国实情，在具体规范上，建议首先以概括法在《宪法》中明确公共利益的概念，可借鉴美国归纳法，把公共利益定义为：“公共利益是指相比于个体而言的大多数受众的利益。

”另外，《土地管理法》作为规范土地征收程序的单行法，除了概括界定公共利益外，还须以列举的方式明确土地征收中的公共利益类型，在具体类型上可以借鉴《土地管理法》第五十四条规定ix，也许借鉴日本的列举类型，总的原则是将可以囊括的对象尽量纳入条文内，但纳入的公共利益类型要具备可操作性。

例如可以这样列举：“国防、军事、国有机关用地；城市基础设施及有关公益用地；国家扶持项目用地；铁路、公路、通信、电气、水利等建设用地；城市发展规划用地x；其他法律征用或使用土地事业用地。

（二）规定公开听证程序
过去征地引发的纠纷很大程度是公民没有参与到征地程序的审批决定中来，政府过于重视过程的实际控制，忽略听取被征地方意见，以至公共利益的界定完全偏向公权力一方。

在微权时代下，失去民众支持的决策容易引发不稳定因素，建议通过法律规制逐步完善，这方面可以考虑将公共利益的界定过程以立法形式公开化，具体可以规定在政府机关拟定农用地转建设用地或征地审批程序前，规定由国土部门会同规划部门联合召开听证会，广泛听取集体、农民及开发商、专家学者等各方对于征地项目是否涉及《土地管理法》规定的公共利益范围的意见，听证意见作为决定是否涉及公共利益的程序依据。

具体的听证程序需按行政法规定的听证程序进行。

如果说立法确定公共利益范围是界定土地征收公共利益的血
液，那规定公共利益听证程序则是血液输送必备的血管，实体与程序两者缺一不可，都是维护被征地农民权益的重要法律武器。

（三）完善司法救济途径
有了实体规范，又确定了程序保障，那是否意味我国土地征收公共利益界定机制已创设完善，事实上并非如此，司法救济的是上述机制得以运行的基础，必须扩充与明确。

建议：一是规定公民对政府召开听证会后作出的决定有异议的，有权提起行政复议或行政诉讼。

以加强公民对行政行为的监督与参与。

二是在《土地管理法》及《行政诉讼法》中明确土地征收行政报批的每个程序（包括公共利益界定）及进度都须及时公开，征地双方有异议时有权要求政府做出解释，也有权提起行政复议或诉讼，第三方发现存在违法行为时有权提起行政公益诉讼。

笔者认为土地征收涉及公共利益问题，将其纳入公益诉讼范畴既能突出国家对土地权益的重视，也为政府建立第三方监督约束力量，以保障公民权益不被剥夺。

参考文献：
1.张千帆：《西方宪政体系（上册.美国宪法）》，中国政法大
学出版社，2000年版。

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研究》，2003年第3期。

4.姜明安：《界定“公共利益”完善法律规范》，法制日报
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5.【英】边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印
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6.崔玲、周文国：《征地制度及政策取向》，《农村经济》，
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7.王景斌：《论公共利益的界定---一个公法基石性范畴的法理
学分析》，《法制度与社会发展》，2005年第1期。

8.胡建淼、刑益精：《公共利益概念透析》，《法学》，2004
年第10期。

1刘丹，《土地征收征用中公共利益的界定》，/p-590167190383.html。

2王景斌，《论公共利益的界定---一个公法基石性范畴的法理学分析》，《法制度与社会发展》，2005.1.
3参见中国改革论坛网：《如何界定征地中的“公共利益”》，
/gov/governance/Practice/201107/t20110725_11725 4.htm。

4《宪法》第10条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”《土地管理法》第2条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”《物权法》第42条第一款规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

”
5李珍贵，《美国土地征用制度》，中国土地，2001,4:45-46.
6王叔文，许崇德主编，《最新香港民商法律》，人民法院出版社，1997.146。

7杨建顺，《日本行政法通》，中国法制出版社，1998.471-472.
8欧海若，关次芳：《韩国的土地征收制度及其借鉴》，国土经济，1999,4:43-45.
9《土地管理法》第五十四条规定：“以下几种情况下，建设单位经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得国有土地使用权：1.国家机关用地和军事用地；2.城市基础设施用地和公益事业用地；3.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；4.法律、行政法规规定的其他用地。

虽然条文没有明确上述几种情形是否属于公共利益，但从用地性质分析，可纳入公共利益范畴。

10城市发展规划用地已占据征地项目的60%以上，也是引发矛盾的重点征地工程。