从_市管县_到_省直管县_的体制转型分析_楚明锟

盾; 层级减少后管理幅度增大引起的问题等。因此, 在从 市管县 到 省直管县 体制转型的改革
中, 需要根据存在的问题采取相应的应对措施。如合理界定政府间的事权财权, 调动市、县两个层
面的积极性, 适当调整省级行政区划和提高省级政府的治理能力等。 关键词: 市管县; 省直管县; 行政区划
中图分类号: D 035 1
第四, 推 动 了中 国城 市现 代化 的进 程。 直至 1978年底, 全国城市化水平为 17. 9% , 与建国初期 相比仅提高了 7. 3% 。而 市管县 体制, 一方面促 进了农村富余劳动力向城市的转移, 为城市发展提 供了大量的劳动力资源, 有效地实现了农村对城市 的支援, 促进了农村人口向城市人口的转变; 另一方 面, 加强了农村与城市之间的交流, 改善了农村地区 的科技、教育、文化、卫生等公共事业, 逐步融入到城 市化的进程中。因此, 市管县 体制推动了中国城 市现代化的进程。 1983年实行 市管县 体制后, 到 2009年, 我 国的 城市 化水 平已 经达 到 46. 6% , 与 1978年底相比, 提高了 28 7% 。
体制利弊进行分析, 指出 市管县 体制弊端是体制 转型的原因, 省直管县 体制优势是体制转型的依 据, 省直管县 体制本身也存在一些缺陷, 因此, 在 从 市管县 到 省直管县 体制转型的改革中需要 根据存在的问题采取相应的应当措施。
一、 市管县 体制的历史成效与现实弊端 可以说, 在解决我国社会转型初期 行政区 和 经济区 的磨合问题以及经济和社会发展的问题 上, 这一体制确实起到了一定的积极作用。而就现 时代而言, 市管县 体制的消极因素逐渐增多, 弊 端日益凸显。 ( 一 ) 市管县 体制所取得的历史成效 第一, 促进了城乡分 割的区域经 济趋于统 一。 计划经济体制下的物资流动和资源配置基本采用计 划调配的方式, 城市与周边地区各自独立发展, 区域 间的联系更多地依赖于上下级政府间的行政命令。 市管县 体制打破了经济发展的条块分割与城乡
第四, 造成 了城 市虚 化现 象。一 方面, 市 管 县 体制推动了中国的城市化进程; 但另一方面, 造 成了城市虚化现象。也就是说, 在城市化的进程中, 很多城市是以县乡为基础转型而来的, 县乡农业人 口摇身成为了 市民 。 2009年中国城镇人口已达 6. 22亿, 城镇化率达到 46. 6% 。事实上, 一些城市 仍是以农业为主的, 大量所谓的 市民 仍在从事着 农业等相关的生产活动, 第二、第三产业的从业人员 比率仍然偏低。所以, 中国的城镇化水平存在着明 显的虚化成分, 这与国际上的城市标准还有相当一 段的差距。这种虚化现象不仅不利于中国的城市化 进程, 更严重影响到城乡经济社会的发展。
二、省直管县 体制的优势 (一 )省直管县体制的肇始 市管县体制的弊端和发展壮大县域经济要求进 行改革。 2005年, 温家宝总理在全国农村税费改革 工作会议上指出, 具备条件的地方, 可以 推进 省 直管县 的试点 。 2006年中央 1号文件提出, 有条 件的地方可加快推进 省直管县 财政管理体制和 乡财县管乡用 管理方式的改革。 2008年 8月 关 于地方政府机构改革 的意见 中提出, 要继续推进 省直接管县 ( 市 ) 的财政体制改革, 有条件的地方可 依法探索省直管县 (市 ) 的体制, 以进一步扩大县级 政府社会管理和经济管理权 限。 2009 年中央 1号 文件明确提出: 推进省直接管理县 ( 市 ) 财政体制改 革, 将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改 革范围; 稳步推进扩权强县改革试点, 鼓励有条件的 省份率先 减少行 政层次, 依 法探 索省 直接管 理县 ( 市 )的体制 [ 1] 。 省直管县 体制主要有两个层面的含义: 第一 层面是财政直管。即从财政上实行市县平级, 县级 财政直接与省财政挂钩, 省财政决定县级的财政预 算和收入分成。财政直管是 省直管县 体制改革 的初级层面, 很多试点也是在这个层面上进行改革。 第二层面是行政直管。即行政管理上实行省政府直 接管理县政府, 将我国原来的 省 - 市 - 县 的管理 体制改为 省 市、县 , 在省与县之间, 减少了地级 市这一级, 县级的人事、财政、审批权等全部由省一 级政府掌握。行政直管是 省直管县 的深层改革, 涉及行政体制问题。 (二 ) 省直管 县体制的优势 相对于 市管县 体制来说, 省直管县 体制的 优势主要表现在以下几个方面: 第一, 有利于省域经济社会发展战略规划的科
第二, 增加了管理层次和行政管理成本, 降低了 行政效率。为了解决条块分割和城乡分割的问题而 实施的 市管县 体制, 在信息网络高度发达和交通 极为便利的现时代, 行政组织每多出一个层级, 信息 的失真率就会成倍增加。在省县之间人为地设置一 个中间层级, 截留了部分省县之间权力, 阻滞了省县 之间信息的良好沟通, 已很不适宜了。一级政府的 设置必然需要相应的职能部门与之相配套, 这就必 然增加了行政运行的成本。而且就当前的行政运行
实际来说, 市管县 体制降低了信息传递 的速度, 增加了行政层级和行政管理成本, 降低了行政效率。
第三, 在财 税分割上形成了县级 饥饿财政 。 在资金利用上, 市管县 体制可以充分发挥城市的 财力优势, 以借款、补助、转移支付等方式, 支持与援 助县域经济社会的发展。然而, 分税制并没有明确 规定省、市、县之间的财政是如何分割的; 并且在实 际运行中, 县级在财税分割上的劣势地位, 地方政府 间的责权难以明晰界定, 中央政府的返还资金不能 到位, 市级随意改变企业隶属关系直接损害县级财 政税源, 截留部分对县一级的转移支付, 造成了县级 财政困难, 有时甚至难以为继, 即在财税分割上形成 了县级 饥饿财政 。换言之, 市管县 体制不仅没 有缓解县的财政问题, 反而使之更加恶化。
市管县 体制, 扩大城市和行政区的边界, 把城市 和周围县之间跨区横向联系转化为同一行政系列中 的科层 制关 系, 形 成 省 市 县 的 三级行 政区 划, 成为解决此类矛盾的有效方法。这样不仅在一 定程度上扩大了城市的辐射范围, 而且清除了市县 之间的行政壁垒。因此, 市管县 体制是在改革开 放初期为解决当时行政体制与经济发展要求不相适 应而建立的 省 市 县 的三级行政区划; 但随着 改革开放的深入和社会经济的发展, 市管县 体制 的预期优势逐渐被一些问题销蚀, 消极因素逐渐增 多, 出现了 小马拉大车 、 市刮县 等不适应经济 发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发 展, 同时也为了减少行政层级和提高行政效能, 中央 提出 省直管县 体制改革的任务。本文Βιβλιοθήκη Baidu市管县
第三, 确立了省县之间行政层级的实体地位和 法律主体地位。新中国成立后, 省政府所管辖的县 的数量众多, 行政监督困难, 于是不得不在省县之间 设置 地区行政公署 , 作为省政府的派出机关, 在 地方行政的实际运作中, 充当着一级政府的作用, 宪 法并没有予以确认, 造成其长期处于十分尴尬的局 面。实行 市管县 体制后, 增加了 市 这一行政层 级, 省县之间的行政层次由虚变实, 市政府的重大决 策、人事安排等都由人大批准和监督, 并形成了一定 意义上的地方财政。因此, 市管县 体制确立了省 县之间行政层级的实体地位和法律主体地位。
摘 要: 消除 市管县 体制弊端及发展壮大县域经济要求进行 省直管县 体制转型改革。相
对于 市管县 体制来说, 省直管县 体制具有有利于合理配置资源及城乡统筹发展, 有利于增强
县域经济发展的自主性, 有利于减少政府行政层级等体制优势; 但是 省直管县 体制本身也存在
一些缺陷。如政府层级和财政层级不一致, 事权和财权不对称, 催生了县与原来省辖市之间的矛
要, 严重侵占县及农村地区利益。一些市政府只注 重城市建设, 而忽视农村的发展, 把辖区内绝大部分 资源用于城市的发展, 甚至把原本用于农村发展的 资金挪用至城市建设中, 造成农村经济发展困难, 日 益拉大了城乡之间的差距。究其原因, 可以归结为 市这只 小马 拉不动县这辆 大车 。即不仅市对 县的经济社会发展难以给予扶持与援助, 反而需要 抽吸县的资源来 贡献 市的建设。换言之, 市管 县 体制不 但没有缩小城乡之间的差距, 反而进一 步拉大了这一差距。
(二 ) 市管县 体制的现实弊端 市管县 体制在实施进程中的确产生了上述 的积极效应, 对于促进城乡经济社会发展亦是功不 可没; 但随着市场经济体制改革的深入和国内外环 境日益复杂, 特别是在对政府的责任性、回应性以及 服务性的质量 和效率提出新要求的现时代, 市管 县 体制的消极因素逐渐增多, 弊端日益凸显出来。 第一, 市的 小马 拉不动县的 大车 。 市管 县 体制的推行试图利用城市的优势地位拉动辖区 内县域经济社会的发展, 从而缩小城 乡之间差距。 然而, 在实际运行中, 许多市将县看作其附属行政单 位, 并要求县域经济发展从属于市区经济发展的需
第五, 日益拉大了城 乡公共服务 之间的差 距。 在现行 市管县 体制下, 市政府要统筹城乡两个方
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商丘师 范学院 学报
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面的工作。然而, 在实际的工作安排、利益分配中城 乡非均衡发展成了常态。对于市政府的官员来说, 他们更偏向于关注城区的工作, 而忽视了县以下地 区的发展。因为无论是 GDP 还是财政收入都与第 二、第三产业密切相关, 关注城区的工作就是关注自 身的政治前途和切身 利益。对于县 政府的官员来 说, 更是把能够到市里工作作为奋斗目标, 大量的高 素质人才不断流向城市, 县域经济乃至农村的经济 社会发展无形中被边缘化了。这样就导致县乡政府 无力承担起农村公共服务建设, 农村人口与城市居 民在享受基本公共服务方面的差距日益拉大, 农村 的基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务陷 入严重的困境之中, 上学难、看病贵、无保障 成为 新农村建设的重大难题。这些显然与和谐社会建设 与城乡统筹可持续发展的理念背道而驰。
学研究。 崔会敏 ( 1974- ), 女, 河南郾城人, 副教授、博士, 主要从事行政学与地方政府管理研究。 周军 ( 1984- ), 男, 江苏射阳人, 硕士生, 主要从事行政管理学研究。
第 1期
楚明 锟, 等: 从 市管县 到 省直管县 的体制转型分析
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力、物资和信息的自由合理流动, 促进了区域市场的 进一步统一, 形成了区域经济发展的有机整体。
分割的局面, 为城市发展提供了更加广阔的腹地, 加 强了城乡之间的紧密协作, 摆脱了地方保护主义的 束缚, 有效地发挥了城乡之间的优势互补, 实现了人
收稿日期: 2010- 12- 18 基金项目: 河南省省直管县体制改革试点工作专家咨询课题 我国省县关系的历史演革与现行省县关系的利弊分析 。 作者简介: 楚明锟 ( 1956- ), 男, 河南新密人, 教授、硕士生导师, 河南省 省直管会 体制改革试点工作咨询专家, 主要从事行政管理
第 27卷第 1期 2011 年 1 月
商丘师范学院学报 JOURNAL OF SHANGQ IU TEACH ERS COLLEGE
Vo .l 27 No. 1 January. 2011
从 市管县 到 省直管县 的体制转型分析
楚明锟 1 崔会敏 2 周军3
(河南大学 哲学与公共管理学院, 河南 开封 475004)
第二, 壮大了 城乡经济发展 的规模效益。 市 县分治 最大的弊端就在于它阻碍了城乡之间的经 济来往和资源的优化配置。 市管县 体制能够有 效地避免 市县分治 导致的城乡重复建设、盲目建 设等资源浪费问 题, 统一 协调城乡、市县的经济发 展, 减少了区域间恶性竞争所带来的资源内耗, 形成 并壮大了城乡经济发展的规模效益。此外, 正确规 划好 市管县 体制在规模经济上的作用, 还能兼顾 区域经济发展的特殊性, 实现区域内部的协调统一, 提高其在外部市场环境中的综合竞争力。
文献标识码: A
文章编号: 1672- 3600( 2011) 01- 0060- 06
改革开放初期, 商品经济的发展促进了地方经 济的迅速成长, 同时也产生了诸多新问题。如城乡 与地区的经济发展差距日益加大, 行政系统的纵向 管理体系无法适应社会生产力发展的新要求, 城乡 二元结构体系使经济增长日益陷入条块分割和城乡 分割的困境中等。正是在这种背景下, 通过建立