河南省土地征用权制度改革研究

收稿日期：２００７－１０－１４作者简介：１．韩亚峰（１９７５—），男，河南濮阳人，河南省地质博物馆馆员；２．崔向前（１９７７—）男，河南确山人，上海大学法学院硕士研究生。

河南省土地征用权制度改革研究韩亚峰１，崔向前２（１．河南省地质博物馆，河南郑州４５００１６；２．上海大学法学院，上海２００４４４）２００８年１月第１６卷第１期河南社会科学ＨＥＮＡＮＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＳＪａｎ．，２００８Ｖｏｌ．１６Ｎｏ．１摘要：在进一步加强和规范河南省国家土地征用权的过程中，应准确把握现行国家土地征用权运转的基本框架，高度重视中原崛起战略与国家宏观调控政策的平衡，进一步推进土地使用权制度改革，通过制度变革释放存量建设用地，转变城市发展理念以促进中原城市群的协调和持续发展。

关键词：河南；土地征用权；制度改革中图分类号：Ｆ２９文献标识码：Ａ文章编号：１００７－９０５Ｘ（２００８）０１－０１６５－０３当前，国家土地征用权问题的焦点在于土地征用权的滥用，政府成为土地违法行为的主体。

大多数研究者认为，土地征用权的滥用源于我国征地制度体系本身存在冲突。

不可否认，这是一个非常重要的因素，但更值得我们关注的应当是如何规范地运用国家土地征用权，完成中原崛起战略的历史任务。

应在这一前提下，寻求河南省国家土地征用权制度改革与完善的方案。

一、进一步规范河南省国家土地征用权根据我们对河南省征地制度的历史考察和对土地征用权运行效果的实证分析，我们认为，河南省的国家土地征用权制度的改革与完善应当从以下几个方面切入。

第一，政府必须拥有保证土地征用权正常运行的法律体制和制度环境。

公权力的膨胀可能而且容易造成对私权利的侵犯，私权利的肆虐也同样会削弱公权力的运行效果。

在市场经济条件下，河南省私权利恶性膨胀的现象仍将长期存在，要警惕私权利阻碍国家土地征用权的正常运行。

第二，在坚持省级征地审批权限的前提下，进一步改革现行土地审批制度，使省级政府及其职能部门从繁重的土地审批事务中解脱出来。

省级征地审批机关的职能应当侧重于征地政策的研究和制定，侧重于对地方各级土地征用权的监管。

要进一步规范各省辖市（或扩权县）的征地行为，在实际的征地审批过程中，逐步谨慎地赋予部分地方政府征地审批职能。

征地行为的规范和土地审批职能的分解，并不意味着国家征地审批权的下放，而是有限度的职能分割，是缓解省级征地审批事务的压力、提高征地工作效率的一种手段。

当然，其中还有许多环节需要研究。

第三，合理划分和严格确定地方各级政府和司法机关在土地征用权规范运行中的职权和责任。

政府征地行为应当具有可诉性。

要打破司法机关对国家土地征用行为合法性问题保持沉默的局面，支持司法机关对政府土地征用行为进行司法审查，赋予司法机关对土地征用行为合法性进行判决的权力。

同时，严厉打击国家土地征用权运行过程中的“寻租”或变相“寻租”行为。

第四，设定保护被征地农民合法权益的特殊程序，把补偿安置的落实作为国家土地征用权运行的前置条件，把补偿安置不落实作为否认征地合法性的实质要件（特殊情况例外，主要指法律规定可以先行占地的情况）。

土地征用行为违法，政府应当按照《刑法》和《国家赔偿法》承担相应的刑事责任和赔偿责任，相关责任人不应以“因公违法”而免责。

第五，建立全方位的土地征用权监督体系，改变主要由政府系统内部自上而下监督监察的局面。

在一个地区，某一征地行为的法律要件，如土地利用总体规划、年度利用计划、补充耕地方案、安置落实情况、土地征用批复等应当公示，为公众所知晓，让被征地人和社会公众成为监督国家土地征用权合法运转的重要主体。

第六，结合河南省实际，制定土地利用规划管理办法，明确土地用途规划的产生和变更程序。

严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

用地单位和个人，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

尽管《土地管理法》确立了土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等缺乏具有可操作性的规定。

因此，河南省应结合全省・１６５・城市发展战略，积极制定土地利用规划的地方性法规，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务①。

第七，建立运转协调、规范高效的国家土地征用权运行机制。

这一机制的运行有两个问题迫切需要解决：一是征地审批管理人员的素质问题。

通常情况下，省政府、国土资源厅及各市县政府主管领导的签批，只是形式上的最后把关，而征地审批的实际操作人员却起着实质的审查核准作用（尽管他们有时不起决定作用）。

因此，提高河南全省征地审批管理者的素质是建立运转协调、规范高效的国家土地征用权运行机制的首要前提。

二是土地征用县级政府负责制的推行问题。

应当全面理解这种“县级政府负责制”。

首先，它是一种责任，即保证国家征地权顺利实施的责任；其次，它应当与国家责任追究制度有效结合；再次，这种责任同时意味一种地方权利或地方利益，也意味着“征地单位”保证被征地人生产生活妥善安置的义务不是一种额外的负担。

二、河南省土地征用权制度改革的具体措施（一）准确把握现行国家土地征用权运转的基本框架准确而全面地把握我国现行土地征用权运转的基本框架，是保证河南土地征用行为合法运转的基本前提，是拓展河南国家土地征用能力的逻辑起点。

根据我国《土地管理法》（２００４年修正）和２００４年以后国家颁布的土地管理政策，我国土地征用权运转的基本框架由四个部分组成：一是符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，二是符合国家规定的土地征用审批权限和审批程序，三是保证本省辖区内耕地总量动态平衡，四是符合国家宏观调控政策。

（二）河南省拓展土地征用权运行空间的可能性分析我们认为，未来１０年河南省在本辖区内拓展国家土地征用权运行空间具备了两个条件：一是自１９９９年以来河南省连续８年实现了耕地占补平衡，特别是２００４年以来，在全省开展“空心村”、“砖瓦窑场”、“工矿废弃地”三项整治工作，３年共补充耕地６６．１８万亩，为进一步开发复垦整理增加耕地积累了丰富的实践经验②。

二是截至２０００年，河南省居民点及工矿用地２７８０．７４万亩，其中农村居民点２１８０．６６万亩，占７８．４％，特别是安阳、鹤壁、濮阳、开封、新乡、周口、商丘、许昌、郑州等平原地区更是自然村落紧密相连，新农村建设必将为增加耕地提供广阔的空间③。

据统计，可开垦耕地后备资源总量为１５６万亩④，通过对后备耕地资源的科学开发改造，耕地面积尚有增加的余地。

根据《河南省全面建设小康社会规划纲要》和２００１年以来河南占用耕地情况分析、测算，至２０２０年，河南省需占用耕地３００万亩～４００万亩。

因此，从耕地占补平衡制度的角度看，通过确保基本农田面积不减少并稳定增加耕地面积的方式，拓展国家土地征用权的运行空间是可能的。

（三）高度重视中原崛起战略与国家宏观调控政策的平衡河南省土地征用权的运行受国家宏观经济政策的制约，要积极顺应国家宏观经济大势，在中原崛起战略和国家宏观经济政策中间寻求平衡。

我们认为，这种平衡有以下几重含义：第一，要站在政治的高度重新定位中央宏观调控政策和中原崛起战略之间的关系。

保证中央政策在河南政令畅通，既是加强我们党执政能力建设的迫切需要，又是对党的执政能力的现实考验。

第二，要站在全局的角度，准确把握特定时期中央宏观调控政策的精神实质和调控方向，结合河南实际及时做出政策性调整和应对。

第三，从落实耕地保护的基本国策和维护国家粮食安全的大局出发，突出河南在保护耕地方面必须承担的特殊责任。

其原因有三：一是沿海各省耕地面积已经很少；二是河南农业自然条件优越，是国家粮食主产区；三是到２０２０年，河南人口将达到１．０７亿，人地矛盾更加突出。

第四，在对中原城市群建设发展用地予以倾斜支持的同时，要为河南省２０２０年后其他城市发展留有战略余地，警惕政策不周延，加剧河南省地区经济发展不平衡。

（四）推进土地使用权制度改革，通过制度变革释放存量建设用地改革开放后，河南省建设用地土地使用权制度改革有两条主线：一是农村建设用地开始制度化，试行宅基地计划控制和有偿使用，其主要目的是遏制乱占耕地建房的现象；二是城市建设用地有偿使用制度改革。

从总体上说，农村建设用地制度建设相对滞后，河南省绝大部分地区农村建设用地低利用率的趋势仍没有改变。

城市建设用地利用率低和新增建设用地面积急剧增长矛盾依然突出。

从长远来看，我们倾向于通过制度变革的方式逐步释放现有存量建设用地，通过制度建设（或立法）有效地促进建设用地特别是工矿企业用地优化配置。

具体设想如下：第一，改革现行国有土地出让制度。

把国有土地出让制度和土地年租制度糅合改造。

土地出让制度能够保证国家财政收入，并为国家建设迅速集聚资金；土地年租制，可以保证国家土地资产的持续收益，我们可以根据一个地区、一定时期经济发展水平或者国家宏观经济政策的需要统一调整该地区的土地年租金（每十年或每五年调整一次，以保证企业稳定发展，对于新兴企业也可以制定优惠政策）。

这种制度性改造有四个优势效应：一是可以减轻企业创建初期的资金负担；二是保证政府建设资金有稳定持续来源，更重要的是可以防范政府透支财政资金，改变“寅吃卯粮”的局面；三是可以给企业带来压力，督促企业积极寻求发展空间，通过资源的有效流动释放存量建设用地；四是可以大大加强政府对资源配置和经济宏观调控的力度。

第二，积极稳妥地推进农村建设用地流转制度的改革和实践⑤。

２０００年，国土资源部批复《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点方案》和《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》，在坚持国家垄断一级土地市场的前提下，谨慎地推进农村建设用地流转。

２００５年６月，广东省政府印发《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确农村集体建设用地使用权可以上市流转，广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场。

该《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段，这是我国农村土地流转制度的创新突破。

从长远来看，城镇国有土地市场与集体建设用地市场有机统一才有利于市场发展和土地资源的配置。

集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。

允许集体土地流转必将为我国社会主义新农村的建设，为・１６６・我国经济的快速、健康发展，进而为我国和谐社会的建设注入新鲜、强劲和持久的活力。

不可否认，现在各个地方的集体土地使用权流转的实践中出现了不少问题，但是，这些问题的引发不是“流转”本身的错，只是在其配套环节出现了问题。

因此，“流转”是发展的趋势，我们需要注意的是相关制度的建构。

同时，我们必须清醒地认识到以下几点：第一，要认真总结、比较国内外农村建设用地的流转制度和实践经验，认真研究河南省农村建设用地流转的条件。