制度创新视角下县域财政协调发展研究

制度创新视角下县域财政协调发展研究摘要：县域财政作为我国财政体系的最基层部分，也是我国财政的基础。

近年来，县域财政困难逐渐发展成为一个全国性问题，已经成为我们必须面对的一个重要问题。

影响县域财政协调发展的因素既有上级政策、财税管理体制等体制内因素，又有资源禀赋、产业结构与经济发展水平等体制外因素。

为此，要抓住其中的主要矛盾，实施有效的政策，对真正困难的县级财政予以扶持，从根本上解决县级财政的发展问题。

关键词：县域财政；协调发展；制度设计一、导言县域财政作为我国财政体系的最基层部分，是我国财政的基础，也是财政协调发展问题的核心内容。

近些年，县域财政困难逐渐发展成为一个全国性问题，一旦陷入困境可能会影响到整个财政体系的可持续发展。

因此，能否在经济发展过程中采取有效措施规避财政风险和维持财政协调发展，已经成为我们必须面对的一个重要问题。

财政协调发展要求财政体系的运行应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上，实现区域财政收支基本平衡。

财政收支平衡反映着中央与地方、各地区以及政府各部门之间的利益关系，是制定财政政策的核心。

因此，在社会主义市场经济下要实现财政协调发展的战略目标，各级财政必须围绕收支平衡这个轴心，规范政府经济行为，转变政府职能，创新财政制度，合理安排收支规模和结构，提高财政资金的使用效益，发挥财政的资源配置作用和宏观调控作用，以弥补和克服市场固有的缺陷，确定投资重点，最终实现既能保持经济稳定增长、资源配置合理有效、收入分配公平合理，又能达到人与自然持续、稳定、和谐发展的目标。

具体讲来，包含三方面内容：一是政府要保证没有财政危机，长期保持财政收支平衡；二是尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资；三是如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态仍可定义为稳定可持续的。

总之，财政协调发展就是要确保满足当代人和今后几代人的需求，被社会广泛接受。

二、制约县域财政协调发展的因素分析影响县域财政协调发展的因素既有上级政策、财税管理体制等体制内因素，又有资源禀赋、产业结构与经济发展水平等体制外因素。

（一）县域财政协调发展的体制外制约因素1.自然资源禀赋条件差异。

各地的自然条件和自然资源直接影响着一个地区经济发展的潜力。

在县域经济中，尤其是广大中西部地区的县域经济发展中，资源丰富、区位优势较好的地区经济发展快些，财政收入的总量更大，结构较为合理与稳定。

而资源贫困的地区，经济上难以有较大增长，财政收入也就缺乏快速增长的潜力。

2.经济发展基础与条件的不同。

经济的可持续发展是以一定的基础条件作为依托的，某种程度上决定着经济发展的方向。

良好的经济发展基础可以使产业结构多元而合理，经济发展与增长趋于稳定，财政实力稳步提升。

如果一个地区产业发展单一，基础不牢，即使在某段时期有良好的发展，但仍将因缺乏经济发展的稳定性而致使财政收入缺乏持续增长的动力。

如我们常说的所谓“烟财政”、“煤财政”等就是过于依赖某一资源发展的县域经济，是不可持续发展的。

同时，县域基础设施诸如交通通讯、能源供给、供排水设施、环境质量与协调性、高素质劳动力供给、可建设用地等等因素，对区域经济发展与财政收入稳定增长起着平衡和调节作用，同财政协调发展具有一致性。

3.县域产业结构的不均衡。

县域产业结构与县域经济的可持续发展存在很高的相关性，一个县的第二、三产业越是发达，其财政收入总量越大，且越能实现快速稳定增长；一个县的传统农业占的比重越大，第二、三产业越不发达，其财政收入总量越小，且增长越缓慢，入库不均衡，财政越脆弱。

财政收入实践结果也表明：财政收入增长率高的县（市），第二产业与第三产业的增长对财政收入的贡献均大于第一产业增长的贡献，特别是第三产业的增长对财政收入的增长贡献最大。

4.政策及制度设计的缺陷。

县域财政主要是为县级政府实现其职能提供财力支持，政策与制度是影响县域财政协调发展的重要因子。

县级政府在工作中会受到国家政策的影响，如近年来国家大力推行积极的财政政策，出台的减收增支政策较多，超出县域财政的承受能力。

同时由于中国人事制度、财政管理制度等方面的缺陷导致县乡机构膨胀，财政供养人员过多，财权与财力分散，大大超出了县域财政的承受能力，这也是影响财政协调发展的内在因素。

（二）县域财政协调发展的体制内制约因素1.分税制的不完善。

现行财政体制侧重于对收入的划分，而对支出责任的划分则不明确，特别是实际的税权并未能“分”到省级以下，加上各级政府间的支出职责重叠度高，表面上看各级政府都负有责任，在实际中往往导致事权的推托。

收入层层向上集中，事权却层层下放，县级财政的开支却没有减少，譬如教育、卫生等明显具有公共产品特性的支出项目，在分税制后仍然由地方财政负担。

尽管从理论上来讲，上下级政府的财政是相互独立的，但由于上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调，形成所谓“中央请客，地方出钱”的情况。

如价格补贴和固定资产投资等支出均由地方政府来负责支出，造成的结果是各级财政越往上级越好过。

在省级政府和其下一级政府的财政关系中这种趋势最为明显。

2.转移支付制度的缺陷。

与分税制相配套的一项重要财政制度是转移支付制度。

由于现行转移支付制度本身存在的缺陷，也制约着县级财政的协调发展。

一是中央对地方的转移支付力度过小。

1994年税制改革以来，中央财政收入占全国财政收入的比重过低。

据统计，我国中央财政收入占全部财政收入的比重1997年仅有48.9%，即使到了2005年也不过52.6%。

而国际上市场经济国家中央财政收入与全国财政收入的比例一般在60%左右。

可见，中央财力不足，造成对地方过小的财政转移支付力度，使得中央政府很难对地方公共物品的提供进行干预和调控。

二是采用基数法存在不合理性。

转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务和基本设施建设的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。

但由于税收返还计算方法上的不合理性，造成了不同地区之间贫富差距的拉开，往往导致“富者越富，穷者越穷”的马太效应出现，反而不利于财力分配均衡目标的实现。

三是转移支付存在不规范性。

一般性转移支付办法是最科学的分配办法，它可以将人为因素减小到最低限度。

但目前它在我国转移支付中占的比重很低，专项补助占转移支付比重最大，它几乎覆盖了所有的预算支出科目，种类多达几十种。

而在其他分税制国家里，专项补助的范围一般都限定在具有明显外溢性、需要两级或多级政府共同分摊成本费用的某些基本性项目和公益事业项目内。

与之相比较，我国目前的专项拨款范围太宽。

同时，不少专项资金的支配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法也缺乏严格的制度约束，随意性大，分配过程不透明。

其结果是，不管是富有还是贫困的县乡均依赖于其对上级政府的信息不对称，极力夸大本级财政的困境，从而寄希望于上级政府能给予本级政府更多的转移支付。

（四）建立有效的财政风险检测预警系统，防范和控制财政风险在财政领域，目前还没有一套行之有效或付诸实施的风险评价与预警方法。

笔者认为，应借鉴已有的宏观经济预警方法和金融危机预警方法，在建立县域财政风险预警指标体系的基础上，通过计算风险综合指数来反映财政风险状况。

一是要建立县域财政风险预警制度。

县域财政风险预警系统的运作仅有完整的指标体系和预警模型等技术手段是远远不够的，还必须配套相应的制度安排，包括合理的法规框架、适当的组织体系等。

只有通过技术和制度两方面紧密结合起来，才能够有效地保证预警系统正常运转。

尤其是县域财政风险预警系统的实施，必须以法规形式来保证其连续性、严肃性和有效性。

只有这样，负责预警工作的机构、人员才能依法行事、按章办事，地方政府才能重视预警事务，主动化解财政风险，提高风险防范意识。

二是要高度重视可能的隐性县域财政风险。

由于我国部分县区还存在着相当严重的可能隐性财政风险。

为此，我们要深化各项制度改革，规范和完善各项隐性风险的统计和度量标准，监测风险走向，尤其是要注意公共风险向财政风险的转化，力求将可能风险直接化、隐性风险显性化，以便于我们对其监控和预测。

三是要转变政府职能，加快机构改革。

将县域财政结构的调整与政府职能的转变结合起来，逐步增加社会公共支出在总支出中所占的比重，合理确定各支出在县域财政支出中所占的比重，改变税收征收和财政支出的低效率，从而使县域财政支出产生最大的社会经济效应，增强县级政府抵御各种风险的能力。

四、结论县级财政普遍困难，已经是一个全国性的问题。

并且由于问题的产生很大程度上源于财政相关制度以及地方经济发展水平等因素，在短时间内不可能完全解决县域财政困难。

可以说，财政体制很大程度上决定了县级财政的运行状况，决定着县级财政协调发展的水平。

但考虑到县级财政广泛深远的经济、社会、政治影响，改善现有县级财政状况的工作就势在必行。

因此，体制设计是本文的核心部分，也是实现县域财政协调发展的关键。

所以，笔者认为，上级政府应从政府层级和财政层级、县级政府财权与事权划分、转移支付制度等角度不断创新制度设计，检验现行财政体制的科学性，全面分析现行分税制和转移支付制度的内在设计缺陷，对不同发展水平的县的可持续发展能力进行测算、比较分析，综合运用多种手段、多种政策，提出县域财政协调发展的制度设计及其政策建议，建立起协调发展的县级财政。

总之，县域财政运行困难，既有上级政策、财税管理体制等制度内方面的因素，又有体制转轨过程中所形成的历史遗留问题，以及资源禀赋差异、经济发展基础水平等体制外的因素。

可以说，建设协调发展的县级财政是一个系统工程，必须有财政理论的支撑，还要综合分析县域财政运行的现实状况，综合运用多种手段和政策工具，有针对性地提出减少政府层级和财政层级、完善政府间转移支付制度等制度设计框架，解决县域财政协调发展问题。

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