城市中心区工业用地退出模式分析

城市中心区工业用地退出模式分析【摘要】我国城市更新过程中以政府收购模式为主的工业用地退出模式遇到了一系列困难，需要探索新的工业用地退出路径，实现工业用地的有效退出。

本文分析了现有工业用地退出的四种模式：政府收购模式、自主改造模式、公私合营模式以及其他模式，通过不同模式的比较和分析确定了工业用地退出模式需要多样化的优化方向。

【关键词】工业用地退出；自主改造；案例分析改革开放三十多年来，我国利用改革开放的历史机遇快速发展，并取得了举世瞩目的经济发展成就。

但是由于中国幅员辽阔、国情复杂，各地方的经济发展并不是齐头并进，一些城市率先发展，先于其他城市跨入了现代化的行列。

领先城市在经济发展取得突出成绩的同时，也先于其他城市遇到了城市发展的问题，例如交通拥堵，环境污染，生活成本高等。

为了解决这些问题，工业用地退出开始成为各地方解决城市问题的必经之路。

然而，由于工业用地退出涉及主体多而复杂，其中的利益冲突难以有效化解，工业用地退出进度缓慢，严重阻碍了城市化的推进以及城市功能的提升。

为了解决利益分配的难题，更高效的推进工业用地退出，各地方针对退出过程中出现的不同问题开展了相应的试点工作。

针对利益冲突复杂，企业参与积极性不高的难题，广州市的“三旧”改造、深圳市的城市更新等部分案例通过在工业用地退出中试行自主改造模式的方法，为提高企业参与程度提供了有益的尝试。

南京市的公私合营模式通过城市公私合资公司，共同开发老旧工业区，平衡了私人部门和政府部门的收益分配，取得了良好的经济和社会效益。

台湾地区的市地重划为工业用地退出提供了实现政府、土地所有者、社区等多方受益的新思路。

根据我国现状和试点情况，常见的工业用地退出的模式可分为四种：政府主导、自主改造、公私合营以及其他模式。

（1）政府收购模式指由政府收购废弃低效的工业用地，经过整理、储备后，通过招拍挂的形式把土地公开出让给新的使用者，从而实现工业用地的退出。

我国大多数城市实行的是政府收购模式。

（2）自主改造模式指在工业用地规划条件发生变更的前提下，由土地使用者提出改造申请，经过国土资源管理部门和城市规划管理部门批准后，可以选择签订出让合同、合同变更协议或重新签订出让合同等形式，在补缴相应的土地出让金或土地出让金差价部分后实现工业用地的退出。

（3）公私合营模式指政府与私人部门建立合资公司，成本利益共担，共同开发地块的模式。

（4）其他模式主要有台湾地区实行的市地重划或区段征收模式。

在该模式中，政府建设公共设施需要的基地由重划地区之土地所有权人按受益程度比例分摊，实施重划需要的费用来源于改造后一部分抵费地的出让收入，其余剩余土地则归还给原土地所有权人。

1.政府收购模式政府主导的工业用地退出在我国已开展多年，取得了一定的成果，但也陷入了工业用地退出难以展开的困境，主要表现为企业积极性低，非正式更新普遍开展，政府资金压力大等。

现有的政府主导模式在城市发展初期取得了显著的效果，但是随着城市地价的上涨，业主产权意识的觉醒，政府主导模式开始面对越来越多的挑战。

马倩认为更新主体、供地渠道、地价评估、产权保障和公共利益的不确定性，增加了多元主体的交易成本，阻碍了工业用地的更新①。

在当前制度环境下，企业更倾向于对工业用地实施非正式更新，而不是正式退出工业用地。

政府倾向于收购工业用地，但由于高额交易成本的存在，收购难以推进，容忍非正式更新对政府来说是可接受的次优选择。

冯力以上海虹口区划拨用地更新为例，揭示了产权制度的安排对工业用地更新模式产生的根本影响，指出在现有制度安排下，大部分原划拨工业用地使用权人采取了在保留原土地权属的基础上改变土地用途和改建的非正式更新模式，而很少采取政府收购后公开出让的正式更新模式②。

工业用地退出方向单一。

房地产是工业用地退出的主要方向，由于工业用地动迁成本低，资金周转快，房地产开发商注重开发经营状况不好的待改造工业用地，1991-2003年上海杨浦区工业用地调整的主要方向为住宅建设，占总改造用地面积的72.9%，房地产开发占工业用地退出的主导地位③。

政府收购模式难以开展的主要原因是政府与企业就补偿标准难以达成一致。

例如南京市上汽集团地块的退出历程，其工业用地退出进程的失败较大程度上展示了政府收购模式的缺陷。

南汽集团在2010年被上汽集团收购后，其在南京市城市中心区剩余的十余幅工业用地不再作为生产用地使用，准备进行“退二进三”更新改造，而在南京市政府与上汽集团就土地收储价格进行了多轮谈判后，历经四年仍未达成一致。

当地政府根据土地新的规划用途和规划条件，对土地出让价格进行了预评估，预计14宗地，总面积约150公顷，土地出让价格在120亿左右；而上汽集团则根据区域平均经营性用地地价和其土地证面积计算，得到土地价格在300亿左右，由于双方在土地价格上差距过大，南汽地块的退出最终以失败告终。

上汽集团的案例充分说明了政府收购模式在现有工业用地退出过程中存在的问题：政府与企业在补偿标准上分歧大，企业参与积极性低，严重阻碍了工业用地退出的进程。

另一方面，即使最后政府与企业达成了工业用地退出的交易，政府支付的补偿必然会高于原定的补偿标准，从而使该地块的地价显著上涨，进一步推高区域地价的上扬。

企业获得了大部分的增值收益，政府所得部分不多却要承当地价上扬导致的城市整体福利损失。

郭湘闽认为一元主导的城市更新模式有其先天不足的缺陷，必将引发社会矛盾和新问题指出了多元平衡才是城市更新的内在要求，要达到多元平衡的关键在于建立社区自主更新制度和产权制度的变革；同时，他也更强调理性的使用者可以通过自我组织和自我管理实现对公共资源的合理使用，这也是一种高效的改造方式④。

2.自主改造模式广州市的“三旧”改造显示了自主改造模式在工业用地退出中的优势及取得的成果，历时多年的改造历程有利于我们深入观察自主改造模式的稳定性及可能的各种后果，有利于其他地区在借鉴其改造经验的同时吸取教训。

2009年，广州市的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号，以下简称“56号《意见》”）标志着广州市正式拉开了“三旧”改造的大幕。

在“三旧”改造政策和规划的指引下，“三旧”改造各主体的积极性被调动了起来，项目推进速度得到显著提高，业主和开发商共同追求效率，自下而上主动地参与改造，改造工作取得了显著的成果。

在2009年至2012年期间的改造政策，主要取得了以下成绩：土地供应总量和渠道增加，发展空间得到有效补充，拉动社会投资。

截至2012年底，广州市批复的“三旧”改造项目共有168个，其中有旧厂改造项目144个，“三旧”改造用地总面积为19.48km2，在2009-2012年这三年间，“三旧”改造项目拉动了约2500亿元的社会资产投资，相当于广州市三年固定资产投资总额的25%⑤。

然而，在改造取得巨大进步的同时，实施过程中也产生了新的问题。

例如，实施与规划脱节，改造总量和计划缺乏控制，政府对土地市场的调控能力减弱；改造实际效果与规划蓝图有所差别，公共利益和保护历史文化缺乏保障；改造项目空间分布无序、分散，整体改造效果不显著；改造项目公平性不足，同地不同价问题突出；改造方案管理无序，导致了行政审批和管理效率难以提高。

总的来说，虽然“政府主导、市场参与”是56号《意见》强调的主要原则，但在“三旧”改造实施的过程中，市场参与得到了体现而政府的主导作用逐渐弱化。

为了扭转政府在“三旧”改造中主导地位日渐下降的趋势，2012年广州市颁布的《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号，以下简称“20号《意见》”），其主要内容明确提出了“政府主导、规划先行、成片改造、配套优先、分类处理、节约集约”的原则，强化了四个方面的管理：加强规划引领，突出计划管理；突出政府主导作用，控制和规范市场行为；强调连片改造，历史文化保护和公共利益优先；完善收益分配机制，推进同地同价。

深圳市的城市改造案例深入探讨了“土地整备”和“城市更新”这两种模式在城市改造中各自的特点及其原因，而这两种模式代表的正是工业用地退出中的政府收购模式和自主改造模式。

2009年，深圳市政府在广东省《指导意见》的框架下颁布了《深圳市城市更新办法》，对低效用地提出了“政府引导、市场运作”的处理方式，即市场主导下的城市改造。

两年后，深圳市政府又颁布了《关于推进土地整备工作的若干意见》，强调以政府主导的方式推进城市改造。

两种模式各有特点，具体区别见表1：表1 城市更新项目与土地整备项目的比较分析Tab 1 Comparative analysis of Urban Regeneration project and Land Development projects从表1可以发现，深圳市政府主导的土地整备模式存在两方面的困境：（1）补偿协商的困境。

一方面原因是由于土地整备移交公共设施用地的比例不同于城市更新，同时，由于政府和企业之间存在信息不对称的情况，政府往往会对企业事后提高容积率要求的予以妥协，从而进一步造成了补偿标准差距的拉大，因此更新项目的补偿标准往往高于土地整备。

另一方面，土地整备内部的补偿标准不统一，难以发挥政府优势，产生额外的交易成本。

土地整备内部有两种补偿模式，房地合一模式和房地分离模式，两种补偿模式的区别见表2。

表2 房地合一模式与房地分离模式的比较分析Tab 2 Comparative analysis of House-Land In One model and House-Land Separation mode（2）实施方案审批的困境。

一是土地利用方案与法定图则的矛盾冲突大，造成了改造方案难以通过；二是项目申请资金与批准资金的矛盾，项目预算无法通过或被压缩的情况在审批中常常发生。

土地整备补偿标准和原则不统一，土地抵押还贷压力大，是政府压缩项目预算的两个主要原因。

深圳的两个城市改造实践说明了政府收购模式在推进工业用地退出过程中表现出效率低下的主要原因：不统一的土地整备补偿规则、不协调的土地整备与城市改造规划、不合理的土地整备年度计划安排共同造成了补偿协商、实施方案审批环节难以进展的后果⑥。

在工业用地退出领域，市场和政府都是主要的实施主体，理论上市场治理和政府治理具有各自的比较优势，不能完全撇弃哪一方，而是应当在统一的制度环境下，实现工业用地退出路径的多元化，使市场和政府在处理各自擅长的退出项目中发挥较高的治理效率。

3.公私合营模式南京市提供了一个公私合营的典型案例——晨光1865，有助于我们了解该模式对工业用地退出进程的优缺点。

“晨光1865”项目是秦淮区和中国航天科工集团下属南京晨光公司联手，利用晨光厂位于城区原有老厂区和工业建筑群打造的现代科技创意产业园。

1865年，李鸿章在秦淮河畔建金陵机器制造局，是中国近代工业和兵器工业的发祥地，解放后这里成为国家航天高科技研发基地和国家重点航空企业。