德罗尔的逆境政策制定理论对我国的启示

德罗尔的逆境政策制定理论对我国的启示

一逆境政策制定理论

德洛尔关于逆境中的政策制定的思想是他于1986年出版的《逆境中的政策制定》一书中提出的，其内容主要包括以下几个方面：

1.逆境的基本内涵

定义：德罗尔对逆境的定义主要是同危机定义对比体现出来。从概念上讲，危机特指有一定时限、要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难。而逆境泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难，与上述危机意义不同。

研究的必要性：德罗尔认为逆境是政策制定的一个普遍条件，所有的政策制定都会遇到逆境因素，有时较少，而通常总是很多。但许多研究对此却仍然抱以乐天的态度，忽视逆境造成的不良影响。目前，在极其严峻的现实面前，与逆境有关的各种政策制定问题才引起一些注意，但有关研究仍十分欠缺，尤其是在广泛的理论层次上的探讨更显不足。

逆境的分类：根据不同的标准，分为简单的和复杂的，可以处理的和难以驾驭的，短期的和时性的，统治机制内生的和外生的乃至超社会的。简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如一种“敌对势力”所导致的逆境；复杂的逆境是指由多重往往是难于把握的原因造成的逆境。可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。短期的逆境指只限于在一小段时间内出现，时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，它会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的。逆境可能是统治机制中内生的，即是政治制度本身特征中固有的；也有可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象相关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。

2．政策制定的反应

2.1政策制定对逆境的主要初始反应模式

2.1.1 政府决策系统中逆境概念的形成：否认、简单化、客观外化、认知图式保持一致

（1）否认逆境严峻的一面，诸如逆境的蔓延性与长期性。例如，总以为经济萧条是暂时性的，不久即可复苏，这种倾向十分明显。

（2）简单化地理解逆境的性质和原因，往往将其归结为少数几个因素。高层

决策者固守对现实简单化理解的倾向非常明显，这在大多数访谈中可以看出，尽管他们总是试图在回答问题的方式上表现出复杂性来。高级公务员们也承认对逆境的认识存在极大的迷惑，有时坚持简单的解释，有时则退避三舍、漠然视之。

（3）将逆境的原因加以外化或转嫁。在现实中可以发现一种强烈的倾向，那就是将逆境的原因用某些现代的“上帝意旨”的因素来解释，如“国际货币体系的作用”。在有些国家，政府往往指责某些准敌对势力或另一政党组阁的前政府造成了目前的主要逆境。

（4）固执地保持认知图式的一致似乎成了一条规律。几乎没有高层决策者会因为逆境而在他们的基本假设和世界观方面表现出任何实质性变化。很少有人预见到了逆境的降临，他们总是将预测失败的原因归结为“不可预测的偶然因素”、专家无能等等，从不归咎于高层决策者本人世界观的失误。

2.1．2 影响政治公众心目中逆境概念的尝试：降低期望、自我指责、客观外化

政府中枢决策系统越来越多地用于影响逆境概念的新方法有如下几种：（1）降低期望，即高层政治家们通过各种努力来降低公众对政府的要求并使政治公众接受困难的长期性。例如，在西欧许多国家，政府千方百计降低人们对不断扩大的社会福利权利的期望。

（2）在处于逆境的各个历史时期，政府往往把道德堕落作为一个主要原因提出并告之政治公众，而高层政治家自己也常常对此深信不疑。这种做法的某些成分在当今企图影响公众心目中逆境概念的努力中也可以找到，只是强调的重点有时放在缺乏工作积极性方面。

（3）将逆境的原因外化和转嫁是影响公众心目中逆境概念的主要形式。在西方民主国家，与过去相比发生了一个变化，现在政府更多地将逆境归罪于那种非人为和神秘的力量（上文已提到，政府中枢决策系统自身也深信如此），如“国际货币体系”，而不再从内部或外部找出某个具体的替罪羊和敌人。

2.1．3 逆境常规化

逆境常规化是对逆境的一种特殊反应模式，它属于影响逆境概念的范畴但又超出这一范畴。一些国家在对付恐怖主义方面取得成功（这一点前面曾提到），部分就是通过将恐怖主义概念常规化的手段，即人们已不再把恐怖主义视为一种严重“逆境”，而是将它当作正常社会状态的一部分来接受。

2.1．4 逆境美化

历史上，将逆境美化为上帝意志的一种表现、太平盛世的一段前奏或者必定会加强与巩固国家和社会的一种考验，是应付逆境的一种主要方式。要美化逆境，就必需接受赋予逆境的某些先验意义或逆境可能与之相关的某种民族使命感。 2.1．5 名义性和（或）表现性行动主义

名义性行动主义是指“安慰性政策”，即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为，乃至“蜂拥而来”的新政策来应付眼前的逆境，它似乎是对逆境可能作出的基本反应模式之一。一方面获得政治支持，另一方面也满足他们自己的心理需要。

2.1．6 政策制定责任的再分配

中央政策制定过程系统对逆境的一种非常有趣的反应模式是，试图对责任实行再分配并共同承担风险。开始实行真正或想象的三权分立、向中央银行移交一些重大职能、权力下放以及就解决逆境问题频繁召开首脑会议等等，这些都是逆境形势的特点。在英国、美国和瑞典，政府越来越愿意将一些职能移交给地方当局，而地方当局在逆境形势下并不愿接受，这正说明了在西方民主国家的这种反应模式，立法机构作用的变化也同样证明了这一点。在非民主制国家以及某些民主国家，我们也可以看到一种与此相反的倾向，即中央政策制定机构努力将权力更加集中于自己手中，以便获得他们认为应付逆境所必不可少的权力。

2.1．7 渐进主义加偶发性跃变

继续坚持渐进主义，让政策制定沿用传统的模式，这是对逆境作出的一种主要反应或不反应。但是当逆境进一步恶化，渐进主义已经不适合，便可采取激进措施。

2.1．8 大规模的行政改革

对逆境作出的一种普遍反应模式是进行大规模的行政改革，以提高政府的工作效率，并着重注意政府中央机构的运作。

2.1．9 削减公共开支

大多数国家对构成当代逆境的最突出方面经济逆境的一个基本反应，就是采取坚决措施削减公共开支。

2.1．10 复活的或新的政策神学

严重的困境加上人们对传统政策指南的失望，便导致另一种主要反应模式的出现接受某种政策神学作为行动的可靠指南。在西方国家，为政府中枢决策系统所信守并得到民众强烈政治支持的政策神学，不过是各种古典信条改头换面的翻