政府预算与管理

政府预算管理第一章、政府预算概论第一节政府预算的概念与特征⏹社会经济生活中，从居民的衣食住行到国家的政治活动和经济建设，都与政府预算有着紧密的联系。

⏹如：行政管理、基础科学研究、国防、社会治安以及司法和执法等公共产品的提供，都是通过政府预算支出来满足其对资金的需求。

⏹又如：城市的交通、通信、供水、供气、供暖、排水、排污、环境污染治理等公共设施的建设也主要由政府预算安排支出来提供。

⏹就家庭和居民个人而言，中小学的义务教育、政府办的大学、养老保险、医疗保险、社会救济、社会福利等有关生老病死的大事都与政府预算支出密切相关。

一、政府预算的概念1．预算1）、预算就是计划。

预算的实质就是配置稀缺资源，它意味着在潜在的支出目标之间进行选择。

2）、预算意味着平衡。

预算必须平衡，一个不考虑收入弥补支出的支出计划不能称为预算。

当然，预算的平衡通常是跨时间的平衡，并不是绝对的平衡。

（借款）3）、预算依赖于一些决策过程。

预算决策过程一般设计收入估计、支出限制、在各种选择中组织比较、调整决策以确保具体的决策按适当的顺序及时作出。

2.政府预算政府预算是经法定程序批准的政府年度财政收支计划。

是国家为了实现其职能而集中性分配财政资金的重要工具，是国家基本财政计划。

马克思指出“每个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表。

”政府预算内涵形式：政府年度财政收支计划性质:具有法律效力的文件内容：反映集中性财政资金的分配过程程序：预算是通过政治程序决定的体制：预算是公共选择机制二、政府预算的基本特征民主性、法定性、年度计划性、集中性、公开性政府预算特征（一）法定性预算经立法机构批准后，具有法律效力；预算过程中的各种活动需要相应的法律法规来规范。

（二）年度计划性财政年度，是政府预算（或公共预算）编制和执行的有效起止期限。

一般起止为一年。

世界上多数国家的预算年度与公元纪年相吻合，即采用“历年制”，有些国家的预算年度与日历年度不一致，即采用“跨年制”。

预算要体现出预测性和准确性。

（三）集中性要求预算应包括财政收支所有内容。

（四）民主性政府预算的民主性是由政府与纳税人的社会契约关系决定的。

（五）公开透明性根据国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中的定义，财政透明度指向公众公布政府结构与职能、财政政策取向、公共部门账目和财政筹划。

政府预算的功能与特征我国社会转型期的政府职能转变1.我国社会转型期的特异性分析•特点：典型的“二元经济”条件下“双重转型”•路径：渐进式制度变迁轨迹•影响：政府作用明显2.转型期政府职能的演进趋势•公共事务管理职能•宏观经济调控职能•国有资产管理职能3.转型期公共预算管理面临的挑战•政府角色的重新定位•政府预算官员角色的转变•制度创新问题•建设法治国家与民主思想的成熟问题第二节政府预算的产生与发展现代政府预算产生在英国，是市场和资本的产物。

13世纪初为萌芽时期，18世纪末、19世纪初最终确立下来，中间经历了五、六百年的时间……政府预算的起源与演进政府预算（budget）一词源于拉丁文“Bulga”，原意为“皮革袋子”、“钱袋”的意思，根据《美国传统辞典》的字源分析，其进一步的字源来自古法语“Bougette”和中古英语“Bouget”，意指国王存放公共支出所需货币的钱袋。

1733年，英国首相瓦尔皮尔（Oralpole）的财政提案，被一本叫做《提包打开了》（The Budget Opened）的小册子所讥讽。

现代西方，现代预算制度与预算管理理念在世界范围内的兴起。

东方将这一词汇意译为国家预算。

准确地说，国家预算应该称为政府预算英、美两国预算制度的形成英国1215年英国《大宪章》首次确认的“非赞同毋纳税”的基本预算与税收原则。

1295年英国模范议会确立涉及所有人的问题，应当由所有人来批准”的基本预算与税收原则。

1789年，英国首相威廉•配第在议会通过《联合王国总基金法案》，有了正式的预算文件19世纪初，才确立了按年度编制和批准预算的制度到19世纪发展成为典型的政府预算美国1800年，规定财政部要向国会报告其财政收支。

汉密尔顿贡献巨大。

1865年国会成立了一个拨款委员会专门主管财政收支问题1910年威廉•塔夫特总统责成研究建立美国联邦预算制度。

1921年通过了《预算与会计法》，至此才正式规定总统每年要向国会提出预算报告。

政府预算产生的原因和条件1.必要条件：商品货币经济的发展2.决定性原因：财政管理和监督的客观需要3.根本原因：资本主义生产方式的出现受托责任和审计制度，是政府预算制度最直接的体现和最关键的内容之一。

政府预算制度正是在陈述和审计制度的逐步形成过程中得以确立的。

仅有对公共收入和公共支出的控制权，还谈不上议会对于政府财政进行详细和具体的控制。

因此，议会进一步要求政府详细报告支出的用途，详细汇报开征税收的理由，同时议会还对具体的日常财政活动进行审计，这就导致了议会控制财政权的进程，最终延伸到受托责任和审计方面上了，从而最终确保了议会对整个财政的根本控制权，对财政各个方面的活动提出预计数和受托责任，并相应的进行审计，就最终成就了“政府预算”这一特殊的财政范畴，相应的形成了政府预算制度。

西方政府预算形成过程的启示1.政府预算不仅仅是一个经济学问题，更涉及政治•错误：政府预算视为政府财政收支计划•本质特点：公共选择或集体选择的一个重要内容•基本构架：监督和制约，以控制公共支出规模2.具有经济学与管理学科际整合的特征•公共管理的所谓“经济学革命”•政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键•管理学的研究方法与思路对现代政府预算管理的影响日益显著。

3.意识形态色彩应相对弱化•政府预算管理在管理理念和运行模式层面上具有许多共性的规律•加快推进中国预算管理改革的进程应借鉴国际预算管理理念、制度、技术和方法增进对现实世界中政府预算管理问题的理解。

中国政府预算的产生时间：1910年（清）开始正式编制政府预算程序：各省汇报、度支部审核、资政院修正、奏请施行预算年度：农历正月初一——十二月底预算册式：列岁入（田赋、盐茶课税、关税等）、岁出（行政费、军政费等）；设“经常”、“临时”两门意义：我国两千多年来封建王朝第一次正式编制政府预算。

我国预算制度的形成过程1908年，清政府颁布《清理财政章程》1800年清理财政局主持编制预算工作，我国两千多年来的封建王朝第一次正式编制政府预算。

民国时期，学者对公共预算问题进行了一系列开拓性的探索与尝试。

1950年，《关于一九五○年度全国财政收支概算草案编成的报告》通过，这标志着新中国政府预算的诞生。

1951年，政务院发布《预算决算暂行条例》，我国预算制度建立。

启示：1、政府预算是公民主权在公共部门中的集中体现2、政府预算是为市场经济立宪的重要内容之一3、普及预算知识，对于我国这样一个预算制度起步较晚，且处于经济转型期的国家而言，更为迫切政府预算的发展⏹基本的预算制度是单式预算和以收入为重点的预算制度。

⏹外部原因：随着工业化和城市化的发展，社会公共事务不断增加，要求政府制定和实施社会公共政策。

周期性的经济危机，提出了政府干预经济的新要求。

政府预算由单一的税收预算发展为税收与公债预算和社会保障预算。

⏹内在原因：公共财政模式下，政府预算自身的完善。

伴随着国际化和经济全球化，国与国之间的经济政治交往，国际合作组织的建立，区域联盟的发展，也为国际化的统一财政预算的口径提出了新的要求。

新中国政府预算的发展主要经历了两个时期1、计划经济：在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：建立国家预算决算制度；随后中央人民政府编制了1950年财政收支概算草案。

1956年我国基本形成了与计划经济体制相适应的全能型的高度集中的政府预算体制。

2、市场经济从1992年开始，我国的政府预算经过了复式预算、零基预算等改革。

从1998年开始积极推进以加强支出管理为重点、以部门预算改革、政府采购制度、国库集中收付三项改革为主要内容的财政管理体制改革，同时推进绩效预算、标准周期预算等新的预算方法和制度。

从2007年起，进行了政府收支分类改革。

存在的问题：⏹改革集中于预算技术性的完善，强调预算的规范化和科学化。

⏹但是对预算民主性、公开性、透明度等问题没有得到较好的解决。

⏹当前的预算没有发挥其应有的作用。

第三节政府预算的体系与分类⏹政府预算体系是根据国家政权结构、行政区划划分和财政管理体制而确定的预算级次和预算单位按一定的方式组合的统一整体.⏹我国国家预算的组成，与国家政权结构和行政区域划分一致的，即有一级政府设立一级预算。

⏹《中华人民共和国预算法》（1995年1月1日实施）规定，我国设立五级预算。

政府预算1、中央预算2.地方预算（省（自治区、直辖市）市（设区的市、自治州）县（自治县、不设区的市、市辖区）乡（民族乡、镇）二、政府预算的分类⏹ 1 ．总预算、部门预算、单位预算⏹ 2 ．中央预算和地方预算⏹ 3 ．单式预算和复式预算⏹ 4 ．增量预算和零基预算⏹ 5 ．项目预算和绩效预算⏹ 6 ．一级预算单位、二级预算单位、基层预算单位按预算编制主体分类⏹总预算：是指各级政府的基本财政计划，由各级财政部门编制。

⏹部门预算：部门预算是全面反映政府部门收支活动的预算。

由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。

⏹单位预算：是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支计划。

按预算的级次分类⏹中央预算：中央预算即中央政府预算，是经法定程序批准的中央政府的年度财政收支计划。

是由中央各部门预算及中央直接组织的收入和直接安排的支出预算组成，中央预算在国家预算中占主导地位。

⏹地方预算：地方预算即地方政府预算，是经法定程序批准的地方各级政府的年度财政收支计划的统称。

我国政府预算收入绝大部分来自于地方预算，地方预算在政府预算中占有重要地位。

按预算的编制形式分类⏹单式预算：指在预算年度内，将政府的全部财政收支计划统一编入单一的总预算计划表格来反映，而不去区分各项或各种财政收支经济性质的一种预算组织形式。

⏹复式预算：指在预算年度内，将全部财政收支按照经济性质或其他标准分别编制两个或两个以上的预算，并使每个预算收入和预算支出之间具有相对稳定关系的一种预算组织形式。

按预算的内容差别分类⏹增量预算：是指以基期成本费用水平为基础，结合预算期业务量水平及有关影响成本因素的未来变动情况，通过调整有关原有费用项目而编制预算的一种方法。

这是一种传统的预算方法。

⏹零基预算：全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”，简称零基预算，是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。