政府债务

何谓政府债务？以最具代表性的国债为例，国债是中央政府为实现公共财政职能、平衡财政收支、按照有借有还的信用原则筹集财政资金的一种方式，是政府债务管理的重要组成部分。

截至2009年底，我国国债发行额为16280.66亿元，国债余额为60237.68亿元。

从国债余额品种结构看，2008年末实际国债余额中，内债为52799.32亿元，外债为471.44亿元，分别占全部国债余额的99.12%和0.88%。

由于外债所占比重不大，因此我们以国内债务为主要讨论对象。

一、我国目前的政府国债规模分析
1981年，为了弥补财政赤字，筹集经济建设资金，我国中央政府在国内发行国债。

以国债负担率与债务依存度两个指标描述我国目前债务规模。

国债负担率如表1所示。

所谓国债负担率，是指当年国债累计余额与当年GDP的比例关系，即国债负担率=（当年国债余额/当年国内生产总值）×100%。

根据国际经验，发达国家的国债负担率一般控制在45%以内，欧盟成员国的国债负担率则不得超过60%。

从表1可以看出，我国国债负担率逐年上升，从1994年的14.74%增长到2009年的17.67%。

虽然离警戒线还有一段距离，但由于我国举债历史不过30年的时间，且我国目前的国债负担率的增长率已高于国内生产总值的增长率，中国依然面临着极为艰巨的经济发展任务，按这种势头发展下去，国债负担率会越来越高，因此控制国债规模必不可少。

国债依存度如表2所示。

所谓国债依存度，是指当年的国债收入与财政支出的比例关系，即国债依存度=（当年国债收入/当年政府财政支出）×100%。

它反映一国经济对于政府债务的依赖程度。

国际上公认的中央财政国债依存度的警戒线是25%-30%。

我国中央财政依存度曾在1990年以前都维持在较低的水平，之后有了大幅度的增长。

从1995年开始，中央国债依存度就超过了国际警戒线。

2007年加上1.55万亿的特别国债后，这一指标高达79.39% 2009年我国进一步增加了中央财政赤字与国债发行规模，其潜在风险是不言而喻的。

因此，不同的衡量方式得出的债务安全度也不同，从衡量国家债务的重要工具——国债依存度来看，我国的国债规模已经不小，指标已超过国际警戒线，财政债务负担沉重；另一方面，虽然我国国债负担率指标与国际警戒线还有一段距离，但由于增长较快，存在潜在的债务风险。

当然存在风险的指标还包括国债偿还率，国债偿债率=（当年还本付息支出额÷当年财政收入总额）×100%。

虽然官方数据表明我国政府债务总体依然在可控的范围之内，但是当下隐性债务和地方政府的债务风险已经进入公众视野并引起了相关部门的高度重视。

二、中国政府的隐性债务问题
所谓隐性债务是指由政府担保的债务，如公共部门的债务、地方政府债务、立法债务等。

立法债务，也称承诺性债务，它是指按照有关国家立法自动生成的政府支付责任。

其最典型的例子就是根据社会保险和社会保障法案，政府应该兑现支付责任。

从下面几个角度讨论我国隐性债务规模以及潜在风险。

（一）我国的社会保障负担
据统计，我国财政用于社会保障的支出从2001年的1987.4亿元增加到2010年的9081亿元，十年增加近4.6倍，但社会保障支出占财政支出的比重较低，2001-2010年我国社会保障支出占财政支出的比重大体维持在10%-12%左右。

而2006年社会保障支出占财政支出在发达国家的比重：美国为18.6%，法国为42.4%，德国为46.5%，英国为35.9%，日本为33.9%（中国社会科学院财贸所课题组，2010）。

我国与发达国家之间还有一定的差距。

表面上，在社会保障方面我国政府负担不算重，但我国现在处于社会主义初级阶段，既面临着经济发展的压力，又承担着社会保障的责任，压力不可谓不重。

且中国已步入老龄化社会，随着老龄化速度的加快，社会养老压力进一步加大。

具体就养老保险隐性债务来说，我国现行的社会保障体制中，养老保险的“隐性债务”是制约社会保障制度健康发展的瓶颈。

据劳动和社会保障部统计，截至2005年底，我国养老保险个人账户空账规模累计已达8000亿元。

为了弥补养老保险基金当期收支赤字，近年来中央财政和地方财政不断给养老保险补充资金，成立了社会保险基金，而且各级财政投入也在不断加大。

社会保障属于政府转移支出中比较重要的一项，反映了政府公共服务的职能，关系到政府的形象与权威。

社会保障做好了，也就能较好地顺应民心，得到百姓的信任与拥护，因此政府一般不会大幅度削减社保支出。

但是如果程度控制不力，也会使政府背上沉重的财政负担，如希腊政府就为其“高福利”政策付出了惨重的代价。

（二）我国的财政补贴
财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治、经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿，属于政府无偿转让税收收入的一部分。

其中对农副产品的补贴占主要部分，2004年国务院出台的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》决定，在总结经验、完善政策的基础上，在继续执行对粮食实行价格补贴的同时，开始实行直接补贴粮农的政策，对短缺的重点粮食品种在主产区实行最低收购价格制度，当市场粮价低于国家确定的最低收购价时，国家委托符合一定资质条件的粮食企业，按国家确定的最低收购价收购农民的粮食。

我国1978年的财政粮棉油价格补贴为11.14亿元，到2006年达到了768.67亿元，增长了68倍，年均增长率为16.33%，保持着较快的增长态势。

我国是农业大国，农业对我论文联盟整理国经济有着重要影响，虽然我国法律没有明确规定每年对于农业应该补贴多少，但中央已连续8年将对农业的支持放入中央一号文件内，不可不说这是政府必须肩负的责任。

目前，财政农业补贴支农总量偏小，但未来会不断增加。

当然除了财政补贴以外，政府还有一些对亏损企业价格补贴、付息补贴等其他支出。

（三）地方政府债务
地方政府债务的问题目前暴露得比较明显，其数量大、风险隐蔽性强等特点导致对于地方债务的总体估计比较困难。

下面我们对地方政府债务进行进一步的分类。

1.财政部代地方政府发行的债券
长期以来，预算立法不允许地方政论文联盟府依靠发行债券筹集预算资金，1999年开始，出现了由中央政府作为债务人借贷，但所筹集资金供地方政府使用并由地方财政偿还的债券。

据统计，1998-2004年，中央发行的长期建设国债累计达到9180亿元，其中转贷地方的有2430亿元，占总额的26.5%。

特别是为应对2008年世界金融危机，2009年中央代理地方发行的地方债券约为2000亿元。

这种做法有利于中央能很好地控制地方债券的规模，从而控制政府债务的总规模，但这会造成债务融资的使用者和偿还义务的分离，资金使用效率不一定会高，而且最重要的是规模太小，不能满足地方政府投资建设的需要。

由于正常的融资渠道有限，地方政府为了搞建设有时不惜铤而走险，通过不正规渠道筹集大量资金，导致债务累积。

2.中央财政担保地方政府举借的外债
地方政府的外债主要是政府从外国政府、世界银行、亚洲银行及各种国际金融组织的贷款。

改革开放以来，我国地方政府国论文联盟外贷款的审批权逐渐下放，数额越来越多，外债不断增加，但是总体规模比较小。

3.政策挂账形成的债务
分税制财政体制实施后，虽然中央和地方划分了收支范围，但长期以来存在着“中央
出政策，地方出资金”的现象，由于地方财力不足，中央规定的很多应该兑现的政策不能兑现，形成了地方债务。

4.地方投融资平台
地方融资平台是地方债务的主要来源。

地方债务是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的城市建设投资公司（通常简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

这类公司的融资运动与政府政策相挂钩。

现地方性融资平台自出现起就暴露出一系列问题。

（1）数量太多、规模太大、风险不明
据财政部财政科学研究所估算，2010年我国地方投融资平台负债超过6万亿元，约相当于GDP的16.5%。

虽然总体处于可控范围，但是有一些地区的债务率（债务率是指债务余额与出口收入的比值）超过200%，这表明部分地方政府存在过度举债行为，有较大风险，需引起有关部门的重视。

（2）企业的性质不明确，政企边界模糊
由于该企业的融资运动受到政府政策左右，因此其企业管理会受到较大的政府影响。

不仅出现了政府官员兼任企业负责人的情况，还出现了利用国有资产（如土地收入）作担保进行融资的现象。

为了使土地财政成为可靠的还贷保证，地方政府会大肆炒高地价、房价，这也是目前楼价一直居高不下的原因之一。

另外，企业过度依赖政府信用，掩盖了其自身运营的风险与亏损，日本历史上以政府做靠山的“僵尸企业”就是一个例子。

对于银行而言，有时迫于政府压力，有时也因为信任政府有充足的财力而放贷，甚至会出现在还未完全调查清楚政府项目安全性之前就给予贷款，造成隐性风险。

一旦地方政府由于财力不足、难以按时还款便会论文联盟整理引发一系列问题，如政府信用破坏，再借债难度加大；由于目前政府约80%的资金贷款来自银行，银行金融体系受到严重威胁；如果银行停止放贷，民生工程受到影响，积累“烂尾楼”，影响百姓利益。

考虑到这些后果，地方政府违约，中央财政部不会坐视不管，必定帮助地方政府减轻债务负担，包括加大对地方的转移支付，剥离地方政府债务等等。

因此，这不能不说是政府的隐性债务。

笔者认为，未来的改革方向应该从政商界模糊的融资平台改为明确政府责任的地方政府债券，即给予地方政府发债权，将隐性债务显性化。

三、对于发行地方政府债券的认识
目前，我国已经形成了发行地方政府债券的条件，首先，我国已经积累了比较丰富的债务管理和发行经验，包括从1981年开始的国债发行经验、地方政府的资本市场融资和“准市政债券”的实践和经验。

其次，我国顶住了世界金融危机的考验，宏观经济环境一直较为稳定，金融市场发展迅速、社会信用环境有了实质性改善、配套的法律法规逐步建立和健全。

最后，地方政府为了搞建设，发债融资的动机强烈，地方债务的市场需求与供给都比较大。

地方政府自主发债也有很多好处，如有利于地方政府更自如地掌握财权，发挥经济建设与社会服务的职能；有利于减轻中央政府代理地方政府债务的财政负担；使地方政府债务责任与权利相统一，加强对债务的管理；对于投资者而言，增加了新的投资产品，有利于将储蓄转化为投资；为地方政府提供更多融资渠道，缓解地方政府通过“土地收入”还债的情况等。

但是需要指明的是，若无配套的监管体制，政府的“自主性”可能会带来更大的问题。

从表面上，缓解地方政府的债务危机还需从以下方面努力。

第一，由点到面，先从经济实力强、公信力较高、违约风险小的地方政府开始试点。

第二，加强政府的债务管理，建立完善政府性债务计划与报告审批制度；增加透明度，对政府的资产、负债、税收与支出等数据进行披露；建立完善的债务准备金制度，如可以建立偿债基金，使有充足的财力保证按时还款。

第三，科学把握好财政赤字的度，建立地方政府债务规模限额管理和预警机制，可以借鉴美国俄亥俄州债务预警机制和哥伦比亚红绿灯预警系统等。

第四，1994年实行分税制以来，我国中央政府与地方政府的财权与事权不统一。

地方政府承担着较为繁重的经济建设任务，然而可以支配的税收论文联盟 却比较少，如地方政府收入占全国性财政总收入的比重，由1978-1993年的年均70.15%下降为1994-2009年的年均48.41%，而地方财政支出占全国财政总支出的比重由年均58%上升到年均70.94%。

此外，中央政府的转移支付也存在利用效率低、大量挤占挪用现象。

因此笔者建议，应该适当调整中央与地方的财权、事权，做到事权与财权的真正统一，“一级政府、一级财权”，同时地方可增配一些独立的税源。

第五，政府官员的发展观和政绩观片面，且不从长远利益出发。

制度经济学的研究结果表明，如果政府机构的权利和责任不对称，道德风险的问题就会发生。

如果举借地方政府债务的权利与债务的偿还不统一，势必造成地方政府偏好债务、甚至产生过度举债的倾向，即所谓的“新一届政府借的债由下一届政府偿还”。

因此提高政府官员素质，扭转思想，树立长期发展的眼光，明确债务偿还机制。

第六，改变因为现行的预算管理体制导致的软预算约束。

预算软约束主要指一些经济体预期自己的赤字会被所谓“支持机构”所弥补。

具体论文联盟整理说来，就是虽然法律明确规定地方政府不允许举债，上级政府不对下级政府举债承担责任。

但实际情况是地方政府认为中央政府不可能放着不管，于是无所顾忌，盲目融资。

这一现象的形成是因为中国中央政府对市场经济的控制力比较强，地方政府有“依赖心理”。

因此建议，明确地方政府责任，建立完善的奖惩机制，约束政府行为。

第七，政府职能定位不准确。

由于一些官员搞“政绩工程”或者有“追求GDP”思想，导致其经常越位，代企业融资，政府主导的投资规模过大，举债增加。

然而，依据公共财政的思想，要实现社会福利最大化，政府的职能应主要定位在社会公共服务上，避免对私人投资的过度排挤以及效率的无谓损失。

综上所述，在国民经济运行平稳的状况下，国家隐性债务的压力并不明显，官方数字也比较“好看”。

但是我们不能忽视隐性债务以及地方债务风险，一旦经济出现较大波动，中央财政部（包括央行）将要承担起稳定宏观经济的责任，隐性债务的压力会瞬间显现，且关系到整个银行体系的稳定，压力危机一旦爆发将会有“多米诺骨牌”的连锁效应。

因此，政府在平时就应该做好控制债务规模的工作，加强约束地方债券，完善债务管理体制。

关于我国地方政府债务问题的研究
摘要：地方政府债务是政府债务的一个重要方面，本文从地方政府债务的涵义以及我国地方政府债务的状况出发，分析了地方政府债务的成因，提出了地方政府债务风险的防范和化解方法。

关键词：地方政府债务；财政；债务风险
很多地方政府迫于各方面的压力或者出于不同动机，通过多种渠道举借大量内债和外债。

这些债务需要地方政府将来承担部分或全部偿债责任，并且规模可能不断扩大，也可能诱发债务风险和财务危机。

一、我国地方政府债务情况
所谓地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。

目前，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且债务种类繁多，负担很大。

据有关部门统计，2004年我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡镇平均负债高达400万元。

另据有关资料，目前全国近40%的县的一般预算呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。

目前，我国地方政府债务问题情况复杂，其特点主要表现为：
（一）蜂窝式结构。

目前，地方政府债务的总体规模庞大，地方政府举债行为分散，债务种类繁多，欠账行为多样。

地方政府向银行担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资；由于征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金缺口，比如说地方政府拖欠中小学教职工工资；还有些地方政府拖欠企业的建设项目施工款。

以上种种原因使得地方政务债务在结构上形成了一种“蜂窝”形态。

（二）一盘散沙式状态。

各级地方政府均缺乏负债项目统计口径和统计数据，地方政府负债的真实规模难以统计，负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制也无法建立。

近年来，尽管中央及地方政府做了很多工作，试图控制和缩减地方政府负债，但由于缺乏管理机构和管理办法，造成“一盘散沙”的状态。

（三）暗箱操作。

地方政府举债很多都是巧借名目，违规操作，例如，一些地方政府为兴办某些面子工程，以企业或项目的名义进行的政府担保融资，这些项目一旦失败，不能及时履约偿债，地方财政便直接负有清偿责任。

地方政府在举债问题上隐蔽性强，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度差，形成一种“暗箱操作”。

二、我国地方政府债务的成因
我国地方政府债务负担不断加重，既有宏观经济调控、地方经济发展的客观方面的原因，也有地方政府追求自身政绩或者决策失误等主观方面的原因。

主要原因如下：
（一）财政收支失衡，地方财政资金严重不足，难以满足地方经济社会发展资金需求
我国正处于社会主义初级阶段，社会对财政的需求巨大，但是地方财政税收收入有限。

1994年实行分税制以来，尤其近几年，中央对所得税分享比例逐年提高，地方可用预算内财力增长幅度缓慢，但是地方政府职能和职责范围却逐年增加。

因此，为履行公共管理职能，一些地方政府通过举债的形式来搞基础设施建设，举债成为一些地方政府平衡财政收支，缓解资金困难的重要途径。

（二）中央政府与地方政府间的事权与财权划分不清楚，不稳定
我国的中央政府与地方政府在财权和事权的划分上不匹配是一个基本情况。

我国近年来的政府体制改革，导致了若干事权从中央向地方政府甚至基层政府的层层下移，但财权仍然是集中在中央政府。

由于中央与地方之间的事权、财权划分不清，导致地方财力不断减少，支出责任不断增加，使地方政府财政负担加重。

（三）经济运行环境变化，人民群众发展愿望和各级政府的政绩考核推动政府举债
伴随着经济发展当中的不平衡，地区间的差距，公民在人权、民主意识上也在不断的加强，要求政府必须提供越来越多的公共产品。

地方政府为了加快经济社会发展，不惜举债加大基础设施投入，创造良好的发展环境。

此外，各级政府的政绩考核制度，使得地方政府在财力不足的情况下，为了经济社会发展和突出政绩，只能举债搞建设、促发展。

三、地方政府债务风险的防范和化解探索
近几年国家积极财政政策的实施，以及地方投资理念的强化，城市化进程的加快以及社会经济发展的需要，客观上刺激了地方政府举债搞建设。

在控制政府举债规模的同时，要切实加强政府债务管理，防范政府债务风险。

（一）强化债务风险意识，规范政府行为
财政和各部门都应树立债务风险意识和偿债信用意识，防止盲目投资、追求举债数额等短期行为的发生。

财政重点是满足社会的公共需要，而不是经营性和竞争性领域，因此要规范政府行为，首先需要对财政支出范围重新界定，重点保重政府职能的实现。

其次，构建复式预算体系，提高财政资金的使用效益。

再次，改革预算编制办法，实行部门预算，细化预算编制内容，准确反映政府财力的运动方向。

（二）加强地方政府债务管理制度建设，完善市场机制
加强债务统一管理。

财政部门是政府债务的直接提供者和承贷者，对政府债务的借、用、还的过程负有全程监控的责任。

因此，应当加强财政部门对地方债务的集中统一管理的力度，掌握地方政府举债的总体状况，制定债务偿还计划。

除财政外，政府部门不允许擅自对外举债。

此外，还要建立地方政府债务的管理和风险防范机制。

一是建立严格的债务投资决策责任制。

二是要建立健全地方政府担保机制。

市场竞争性项目，财政不予担保。

确需财政担保的项目，地方政府根据项目的性质和特点，采取分级担保、反担保和实物担保等担保形式。

三是要建立偿债准备金，专款专用。

四是制定与地方政府债务管理相关法律法规，对地方政府融资实行法制化，规范化管理。

（三）清理地方政府债务、优化债务结构
加强政府地方债务管理，首先要清理拖欠的债务，逐步减轻地方政府的债务负担。

地方政府、财政部门可以在清理债权债务的基础上，通过协议转让、公开拍卖、招商引资等方式盘活由于转贷或垫付形成的债权和资产。

同时，还要加强债务管理制度建设，科学分析和预测一定时期内的经济发展速度和政府财力增长的可能，合理调整债务结构。

政府债务主要特征表现为以下几方面：（一）规模较大, 重心下移。

我国政府分五级,从经济状况和财政体制来看,市、县级财政较困难，可用财力在安排了刚性支出，如工资、教育、机关事业单位运行等后，可用在旧城改造、城市基础设施、农业基础设施等建设的资金很有限, 制约了当地经济发展、城市建设，使实现政府发展目标受影响。

为弥补建设资金不足,政府常成立专门的机构或单位，举债城市基础设施建设等项目。

采用灵活的方式，规避政。