试论我国行政主体理论的完善

AbstractBegan in the late 20th century 80 of china’s admimistrative law’s administrative subject theory, it has come by more 20years’development and improvement to form a relatively completed theory system for china’s overall administrative law system plays a fundamental role in the integration. However, with the further development of modern admimisrative law theory and practice of rule of law and administration needs,the shortcoming is appearing that the administrative subject is too narrow and not convenient for the private part’s litigation .Meanwhile,the theory has already lagged behind and even hindered the improvement of judicial practice.Therefore, the need for the theory of China's administrative subject to do some detailed investigation and analysis, reconstruct the administrative subject theory, make up for its shortcomings, and thus obtain the theory of China's administrative subject comprehensive proposal,in order to respond the current need of rule of law in admimistration.Key words: Administrative subject; Administrative subject theory; Defect;perfect试论我国行政主体理论的完善我国的行政主体理论发端于20世纪80年代末期，到90年代中期成为行政法学研究行政组织的主流。

但是，行政主体理论并非我国首创，而是随着我国学者对国外行政法制度的了解，从法国、日本等国移植而来，是西方的舶来品。

发展至今的我国行政主体理论对行政诉讼制度产生了深刻的影响，也极大地促进了我国行政法理论的发展。

然而，随着我国社会结构的变迁和行政主体的多元化，我国现有的行政主体理论逐渐显现出诸多不足与缺陷。

因此，笔者认为有必要对我国行政主体理论的现状和缺陷作一番细致的考察和分析，并在借鉴国外行政主体理论的基础上，提出完善我国行政主体理论的构想。

一、我国行政主体理论的现状与缺陷经过将近20年的不断完善与发展，我国的行政主体理论逐渐形成了较为完整的理论体系。

但是，我国行政主体理论在实际的行政行为中显现出了诸多缺陷，导致我国行政主体理论的现状与我国社会结构的变迁和行政主体的多元化发展不相适应局面的形成。

因此，笔者企图通过对我国现有行政主体理论存在的现状进行分析与探究，从而挖掘出我国现有行政主体理论存在的不足之处。

（一）我国行政主体理论的现状行政主体作为现代行政法学的一个重要的支撑性概念，并不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王名扬先生的《法国行政法》之中介入中国法的一个继受性概念。

①在早期的行政法学研究中，我国并未使用行政主体这一概念，而是沿用了行政组织学上所使用的“行政机关”“行政组织”等概念。

但是，随着不断深入研究人们发现，行政法学上仅使用“行政机关”概念逐渐显现出诸多不足。

因此，我国学者引入了“行政主体”这一概念将“行政机关”取而代之，并逐渐认识到行政主体理论在行政法学中所具有的重要的基础性整合功能，进而对这一理论进行了更深层次的探讨和研究，使之成为具有特定内涵的一套理论。

②目前，关于行政主体理论的研究，学界已有以下定论：1．行政主体概念在行政主体概念上，学者们的观点措辞有所不同，但实质一致。

因此，通说认为，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此承担实施行政活动所产生的责任的组织。

③这一主流观点反映了行政主体具有四个基本特征：①张树义．行政主体研究 [J]．中国法学，2000(2)：78．②薛刚凌．我国行政主体理论之检讨[J]．政法论坛，1998（6）：63．③张尚鹜．走出低谷的中国行政法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1991．80．第一，行政主体是一种组织，个人不能成为行政主体；第二，行政主体是实施行政权的组织；第三，行政主体以自己的名义行使行政职权；第四，行政主体必须是能够独立承担自己行为所引起的效果或责任。

2．行政主体类型在行政主体类型上，根据行政职权来源的不同，可以将行政主体分为职权行政主体和授权行政主体，也就是我国现有的行政机关和法律法规授权的组织这两类。

①其中，职权行政主体是指其权力来自于行政组织的成立而无需采用其他方式授权的行政主体，如我国各级人民政府及其职能部门；授权行政主体则指其权力来自于法律法规明确授权的行政主体，如事业组织、社会团体、基层群众自治组织等。

3．行政主体资格在行政主体资格上，一个组织是否具有某种资格，直接决定着它是否具有为某种行为的权力。

如果某一组织具有行政主体资格，那么它也就具有了相应的行政职权。

即它能以自己的名义实施行政管理活动，并对自己行为所引起的法律后果承担责任，例如，其可以作为行政诉讼的被告或者作为行政复议的被申请人等。

由此可知，行政主体资格有着非常重要的法律意义。

因此，无论职权行政主体资格还是授权行政主体资格的取得，都必须具备比较严格的实体要件和程序要件。

行政主体概念的引入和行政主体理论的逐步完善，有助于解决使用“行政机关”概念在表述行政管理主体上所造成的外延狭窄以及行政机关法律身份不确定等问题，并整合了行政机关和法律法规授权组织，避免了表述上的累赘，给学术研究带来了方便。

有助于改善以往政府管理中普遍存在的有权无责的状态，使行政权力与行政责任相统一。

（二）我国行政主体理论的缺陷一个概念的引入或一种理论的形成，在肯定其可能具有这样或那样价值的同时，也不能忽视其可能具有这样或那样的不足，尤其是在社会大变革以及社会快速发展的背景下，理论的落伍和捉襟见肘是很常见的。

当然，行政主体理论也不例外。

总体来说，行政主体理论的缺陷主要体现在以下五个方面：1．行政主体的概念定位不准确从法律关系的构成要素来看，主体与客体是一种相互对应的关系，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着将行政相对人视为行政客体。

然而，行政法的根本目的在于确保公民权益的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体的地位。

②否则，容易使人们误认为，在行政管理中，行政主体与行政相对人处于不平等的地位，这与现代行政法学的原则与精神是相背离的。

正是基于上述原因，日本的许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，①郎佩娟，陈明．行政主体理论的现状、缺陷及其重构[J]．天津行政学院学报，2006（2）：67．②薛刚凌．论行政法的目的、手段和体系[J]．政法论坛，1997(3)：108．而是以“行政体”来取而代之。

①笔者认为日本这种做法是比较合理的。

2．行政主体的范围过窄根据我国的行政主体理论，除了大家普遍认可的行政机关和法律法规授权组织外，还有为数不少的社会机构或者社会组织也在行使一定范围、一定事项的行政职权。

如各种行业协会、村民自治组织、公立的高等院校等。

根据现有行政主体概念，这些实际上行使行政管理权的机构和组织并不在行政主体的范围之内，亦不具备行政主体资格。

因此，我国现有行政主体范围的过窄，不利于依法行政，并且这些机构或者组织长期游离于法律之外，不受行政法的规制，极易导致滥用权力和任意行政，这明显与政府必须依法行政的基本原则背道而驰。

更重要的是行政相对人的合法权益受到非法侵犯时得不到切实有效的保护。

例如，学校开除某学生的学籍，律师协会吊销某律师的执业资格，足协禁止某足球俱乐部参加足球联赛等。

一旦这些享有一定行政权力的机构或者组织的管理活动对公民权利产生了不利影响，而这些机构或者组织又因为不具有行政主体资格而不能成为行政诉讼的被告，那么，行政相对人的权益就无法得到有效保护。

3．行政主体资格与行政诉讼被告资格的联系过于紧密我国学者张树义教授认为“行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。

面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规则是：谁主体，谁被告”。

②也就是说，按照现行行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先要确定该组织是否具有行政主体资格，若不具有行政主体资格，则不能成为行政诉讼的被告。

然而，当初我国学者引入行政主体理论的实际用途之一就是确认行政诉讼的被告资格，可在具体实践中，行政诉讼有关被告资格的各种问题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。

例如，公立大学依照校纪校规对在校大学生进行处分，如果学生不服，能否提起行政诉讼？村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民某种权利或者对村民进行处罚，如果村民不服，能否提起行政诉讼？显然这些纠纷都是由这些非行政主体的组织行使一定的行政职权所引起的，不宜通过民事诉讼的途径加以解决。

但是，由于这些组织的行政主体资格难以确定，当事人也很难提起行政诉讼。

行政主体与行政诉讼被告之间这种过于紧密的联系，给行政诉讼带来了两大困难。

首先，不利于行政相对人行使行政诉权。

我国的行政组织系统庞大而复杂，哪些是行政机关，哪些是行政机关内部机构，哪些是行政机关派出机关、派出机构和临时机构，哪些是法律法规授权组织和受委托组织，这些五花八门的机关、机构和组织甚至连专业人士也理不清头绪，更不用说政治和法律常识掌握得不够多的普通人了。

因此，如果行政相对人不服具体行政行为而提起行政诉讼，他很难甚至不太可能辨别出谁是行政主体，谁是行政诉讼的被告，这就使得行政相对人的诉权运用受到了极大的限制。

其次，为行①薛刚凌．我国行政主体理论之检讨[J]．政法论坛，1998（6）：66．②张树义．论行政主体[J]．政法论坛，2000（4）：93．政首长干预行政行为的司法审查预留了空间。