水利水电工程征地移民问题分析和对策研究 买买提江

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摘要：水利水电工程征地移民问题是我国水利水电工程建设的基础性问题，其

能够为水利水电工程建设奠定良好的群众基础，也能够促进区域经济的稳定和发展。但是由于我国水利水电工程征地移民中存在多项利益冲突，且这些冲突尚未

能制定完善的机制予以有效解决，因此水利水电工程的施工总是伴随着大量的不

稳定因素，影响着地区社会的发展和经济的稳定。为此，本文从多个方面对水利

水电工程征地移民问题进行了分析。

关键字：利水电工程；水库移民；问题；对策

1.水利水电工程建设用地的特点

1.1工程征地量大，占用耕地多，需要安置的移民多

大中型水利水电工程一般都需要占用和淹没大量土地，少则数万亩，多则数

十万亩。例如，已经建成的小浪底水利枢纽工程在河南省总占地量超过30万亩，正在建设的燕山水库占地6.5万亩，南水北调中线工程在河南省占地38万多亩，

其中永久性占地19万多亩。在所占用和淹没的土地中，80%以上的是耕地，其中

大部分是基本农田。在移民安置方面，小浪底水利枢纽工程河南省境内移民

15.94万人，燕山水库移民2万多人，南水北调中线工程搬迁移民21万。

1.2用地政策具有特殊性，征地程序和规定不完善

根据1986年颁布的《土地管理法》规定， 1991年国务院颁布了《大中型水

利水电工程建设征地和移民安置条例》（以下简称《征地移民条例》），这是我

国第一部针对水利水电工程建设征地和移民安置制定的专项法规。随着《土地管

理法》的修改，以及国务院28号文件等一系列政策的实施，《征地移民条例》

的规定就显得比较滞后，征地程序和规定显得不够完善，政府的行政行为较为明显。

1.3征地移民工作时间紧，任务重

大中型水利水电工程基本属于国家或省重点基础设施建设项目，有的还是世

界瞩目的工程，如小浪底水利枢纽工程、南水北调中线工程等，其对改善和优化

区域环境，推动区域经济发展，具有十分重要意义。因此，这些项目都得到了各

级政府的高度重视，一般都成为省长工程、市长工程。项目一旦进入用地阶段，

国家往往把征地移民任务一级一级落实到各级政府和主管部门头上，限期完成征

地移民任务。各级政府和主管部门在征地、农地转用、实现占补平衡和移民安置

等工作上的压力非常大。

1.4大多数工程涉及不同的行政区域，协调工作量大

大中型水利水电工程一般跨两个以上地市，涉及若干个县市。例如，小浪底

水利枢纽工程河南省境内涉及洛阳、三门峡、济源3个省辖市的7个市（县、区）。南水北调中线工程在河南省境内穿过南阳、平顶山、许昌等8个省辖市的34个市（县、区）。由于涉及的地方较多，在用地和移民政策尤其是相关费用标

准上不仅要考虑地市内的平衡，还要考虑地市间的平衡，增加了协调工作的难度。

2.水利水电工程征地移民中的问题

2.1 政策及制度问题

2.1政策规范不完善

（1）从政策的各个方面来看，移民并未提升到与工程建设同样的地位，没有

建立科学、系统全面的与实践紧密结合的政策理论；

（2）现行规范中很多条款与实际有较大的差距，无法解决工程遇到的实际问

题，而有时即使按照规范进行操作，其结果也与现实有较大差别。

（3）征地和移民的规划设计要求不细致、不具体，没有明确量化的硬指标、硬任务，主管部门难以按"规程规范"严格审查把关。

2.2征地和移民工作的管理制度不完善

(1)水利行业内部，移民机构没有足够的权限管理水利水电工程征地补偿和移

民安置规划设计方案的审查或审批、以及实施期间移民计划项目、资金的跟踪管

理等；

（2）外部操作上，多采取当地政府总承包的做法，把征地和移民项目的计划管理、宏观管理的权限基本下放给了当地政府。

上述原因造成了移民主管部门、工程建设指挥部、移民监理等单位只能做事

后或外围监督工作。

2.3移民安置补偿受到不合理的土地税费影响

水利水电工程移民相关税费种类繁多，包括耕地占用税、转非人员社会保障

统筹费、耕地复垦费、森林植被恢复费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费

以及征地工作经费、储备土地补助等方面。而且在所征收的税费中往往存在交叉

性和重复性，如耕地占用税和耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费在设置方面

就存在重复现象，无形增大了移民安置补偿费用。

3.水利水电工程征地移民的对策

3.1改变土地征收补偿原则

当前，我国对库移民安置中征地补偿费用是按照征地补偿标准的倍数计算的，是运用不完全补偿原则进行。对于安置区土地补偿，同样是以淹没区土地征收补

偿款为基础进行。这种定价方法存在的问题，就是不能保证移民在土地被征收后

仍能达到原有的生活水平，也不能保证安置区获得合理的土地补偿，更不可能使

移民与安置区居民获得福利改进。所以，应采取征地补偿的完全补偿，实现安置

区土地补偿的市场化，也就是征地补偿标准实现按照市场交易价格来补偿，这样

的优点是使得移民用获得的征地补偿款在安置区通过土地流转获得与被征收前等

质等量的承包地，实现了移民的农业安置，同时确保了安置区土地获得足额补偿，通过价格杠杠吸引越来越多的安置区居民流转承包地，确保移民的以土安置与土

地资源进行最优配置。

3.2构建合理的土地税费

土地是农民生存发展的保证，每块农地的价值的高低多少和所处地的位置域

区域有着紧联系。而土地中相关税费的在交叉性和重复性，也无形给移民增加了

费用，国家应该制定相关的制度，以减少移民在土地上的相关税费。尤其是耕地

占用税和耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费，这些费用重叠时，应该只收其

中税费最低的，这样才能保证移民的根本利益。

3.3做好移民安置规划设计工作

目前，移民规划设计没有专门的规范，与实际情况有脱节现象。规划设计人

员由于时间关系，自身阅历水平等，缺乏必要的实际经验，对农村的耕作技术、

地域习惯、心理状态等都缺乏足够的了解，加之现行的体制又缺乏对移民规划设

计单位的激励约束机制，造成规划设计成果“合法不合理”、“合理不合法”的现象，与实际存在较大差别，有的实施起来很困难；而移民规划设计报告是移民搬迁安

置的纲领性文件，往往直接决定了移民安置效果及移民搬迁安置的成效，因此，

要构建起对规划设计单位的激励约束机制，有必要建立移民规划设计问责制，同

时参照工程质量管理实行设计责任终身制，以制约和激励规划设计单位和人员。