论立法决策的主体

论立法决策的主体
作者：李雅琴
来源：《法制与社会》2010年第25期
摘要立法决策贯穿立法的整个过程之中,在立法的不同阶段需要不同的主体对立法中涉及的问题进行决断。

通说认为立法决策的主体仅仅是法律明确规定的享有立法权的主体,事实上,在立法过程中,还有其它主体对立法进程产生至关重要的影响、推动甚至决定作用。

因此,立法决策的主体除了法定主体以外,还包括立法决策的次级主体、辅助主体和影响主体。

关键词立法决策法定主体次级主体辅助主体
中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-015-02
一、立法决策的概念
立法决策指在立法过程中有权机关制定立法政策、决定立法的行为或结果。

立法决策贯穿于整个立法过程中,每一个阶段都需要相应的决策。

立法决策具有沟通性、交涉性、抉择性、政治性和自律性的特征。

立法决策是多方参与的结果,并非在各种竞争方案中作一劳永逸的选择。

立法机关与民众、利益集团、新闻媒介、社会团体、政党之间需建立良性互动,决策中须促进利益各方的互惠与妥协,达到利益的平衡。

在此基础上,享有法定权限的机关依照法定程序,对立法过程中涉及的问题作出决定。

在我国,立法决策是国家重大决策的重要一环。

1993年中共十四届三中全会明确指出“改革决策要和立法决策紧密结合。

立法要体现改革精神,用法律引导、推进和保障改革顺利进行。

”党的十六大指出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。

”立法决策与整个社会的发展联系在一起,在推行法治、注重法律制度完善的国家,立法决策直接影响着国家的法治发展水平,甚至直接影响着政治、经济、文化、文明的发展水平。

二、立法决策的主体构成
立法决策须由一定的主体作出,立法决策的主体指依法决定立法的方针、策略或方法的机构或个人。

很多学者认为立法决策的主体仅仅指法律明确规定的享有立法决策权的主体,但在立法实践中,尽管有的机构或个人不是法律规定的决策主体,但他们往往直接影响着立法进程,甚至决定着法案的部分实质内容。

各国立法决策的主体因政治体制的不同而各异,我国立法决策的主体也呈多样化的配置趋势。

依据在立法决策过程中是否具有法定的或实际的立法决策权,
以及对立法决策结果的影响力程度,可将立法决策的主体分为立法决策的法定主体、次级主体、辅助主体、影响主体四类。

其中,法定主体和次级主体享有实际的立法决策权,且法定主体享有最终决策权,而辅助主体和影响主体则无决策权,但对立法过程产生重要的影响,只是因法律的规定的不同使其在立法过程中扮演着不同的角色。

(一)立法决策的法定主体
立法决策的主体通常被认定为立法的主体,即只有法定化的主体才享有立法决策权。

我国立法决策的法定主体是全国人民代表大会及其常委会。

我国《宪法》规定中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

全国人大常委会是全国人大的常设机关,对全国人大负责,也是全国人大闭会期间的国家权力机关。

全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

全国人大及其常委会享有立法决策权有着明确的宪法依据。

依据宪法的规定,全国人大立法决策权的范围包括修改宪法权和制定修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律权。

全国人大常委会的立法决策权包括制定和修改基本法律以外的其他法律权,在全国人大闭会期间,在不同全国人大制定的法律的基本原则相抵触的前提下,对部分进行补充和修改的权力。

(二)立法决策的次级主体
在法律的决策过程中,尽管全国人大及其常委会享有法定的最终决策权,但有的机构在立法过程中对法案能否提交审议或审议能否获得通过起着决定性的作用,实际上成为一种阶段性的立法决策主体。

根据法律的规定,立法决策的次级主体主要包括主席团和委员长会议。

一是主席团。

《立法法》和《全国人民代表大会组织法》规定全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案,由全国人民代表大会会议审议。

全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、各专门委员会,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定列入会议议程。

主席团一方面享有法律案的提案权,同时享有法律案是否提交审议的决策权,而这直接决定了法案是否能进入正式的立法程序。

二是委员长会议。

在全国人大常委会的立法决策过程中,委员长会议是重要的决策机构。

《立法法》和《全国人民代表大会组织法》规定委员长会议可以向常务委员会提出法律案,由常务委员会会议审议。

国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、各专门委员会,可以向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议,再决定列入常务委员会会议议程。

委员长会议除享有提案权外,还享有非基本法律提交审议的决定权,是全国人大常委会立法决策中不可或缺的重要环节。

(三)立法决策的辅助主体
立法过程中有权决策主体通常依赖于一些专门的专业机构提供专业知识的支持,我国立法决策的辅助主体主要包括全国人民代表大会各专门委员会和全国人大常委会的法制工作委员会。

“专门委员会的主要职责就是为了解决这些问题进行周密的调查,充分听取各方面的意见,仔
细比较各种可供选择的方案,进行客观全面、深入的研究,以帮助全国人大及其常委会做出正确的决定。

”它们虽不具有法定的或实际的立法决策权,但作为常设工作机构,在立法中起着举足轻重的作用。

全国人大各专门委员会的辅助职能主要有包括审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的议案,并提出审议报告;审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院行政法规、地方性法规等规范性法律文件,并提出审议报告。

在全国人大各专门委员会中,法律委员会的作用尤为重要。

《立法法》规定凡是列入全国人民代表大会和常务委员会议议程的法律案,均由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议。

在全国人大常委会,作为其工作机构的法制工作委员会,对立法决策也起到积极推动、促进和辅助的作用。

立法决策的辅助主体还包括受委托起草法案的机构及其人员,他们虽不能决定法案的最终内容、或法案是否获得通过生效,但他们对法律实质性内容的框架确定影响巨大。

(四)立法决策的影响主体
民主国家中决策权并不会被专断地行使,而是会受到来自各方面的因素的制约。

“决策权和影响权是现代政府决策体制中既相互关联,又相互区别的两个基本的权力要素。

”在我国,法律案起草、提出、审议、表决的过程中,各种利益团体,如中国人民政治协商会议、工会、妇联、青联、残联,或政党、行政机关、公民个人等会通过各种方式表达意愿与选择倾向,以达致影响立法决策的目的。

“现代的民主政治,提供了开放社会向政治领袖表达人民感受的一种更好的方法。

他们可以透过人民选举的媒介,透过权利请愿的行使,透过游说、政党、利益团体等对立法决策的影响而进行。

”这些影响主体虽不是法定的决策主体,但在民主政治的要求下,其呼声会影响甚至左右立法的进程。

在我国的立法实践中,中国共产党是立法的最高决策者,《立法法》明确规定“坚持共产党的领导”是立法的一项基本原则,“在这些立法权力机关和立法工作机构背后,起领导和协调作用的是全国人大常委会的中共党组,而党组则接受党中央的领导,重要的立法决策和立法,要由党组上报党中央审议,做出最高决策。

”重要立法最终由党中央作出决策已形成一项立法惯例,如中共全国人大常委会党组将《八届全国人大常委会立法规划》上报中共中央后,1994年1月26日中共中央发出了关于转发《中共全国人大常委会党组关于〈八届全国人大常委会立法规划的请示〉的通知》,才使立法规划最终获得通过。

实际上,很多国家的执政党对立法的影响都是巨大的,英国就是政党主导立法的典型国家,立法的主导力量来自政党。

三、立法决策的民主化
立法并非决策主体参与决定的结果,民众参与立法、实现立法决策的民主化是立法决策的实践要求。

党的十七大报告指出“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强
决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关和法律、法规和公共政策原则上要公开听取意见。

”《立法法》规定立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。

立法决策行为的结果会以法律的形式直接影响人的行为,因此民众参与立法过程,并理性抉择,方可能实现沟通与交涉的最佳。

立法决策的民主化应关注两个方面:一是公民参与立法决策的方式;二是公众对决策结果的实际影响力。

民众参与立法有直接和间接两种方式。

在古希腊城邦中,不存在议会或代议团体,民众通过公民大会享有直接立法的权力,实现了最为纯粹的民主立法决策制度。

现代社会中仍有国家法律规定,公民享有立法创制权和复决权,以直接参与立法决策。

公民若达到法定人数,就有权提出法律建议案,或直接交付公民复决,或先交议会审议,如议会不予通过,则再交公民复决,瑞士、奥地利等国宪法规定公民享有创制权,意大利、丹麦等国家规定了全民公决制度。

但直接民主式的立法决策制度组织成本过高,大多数国家通过间接民主的方式实现民众的选择。

间接民主立法主要通过代议制即议会审议表决实现。

立法实践中,更多的则是利益集团、社会团体或公民个人通过院外活动的方式影响立法决策的最终做出。

我国并未规定公民享有创制权和复决权,但我国一直提倡公民的立法参与。

公民可通过听证会、讨论会、座谈会或提出立法建议等方式广泛参与立法。

但公民仅仅参加到立法过程中并不足以体现立法决策的民主化,最重要的是公民能否真正影响立法的结果。

在我国,利益群体、社会团体、公民的立法建议,以何种方式表达并获得法定决策者的关注,亟待明确化与规范化。

立法决策应排除立法过程中“直观的感知性、认识的表浅性、观察的局部性和分析的非定量性”。

注重立法决策中的理性因素,利用科学理论和技术对立法规律的认识,合理地推进立法。

立法决策应深刻把握和认识立法对象的规律和立法决策机制的规律,以进行理性决断。

注释:
于兆波.立法决策论.北京:北京大学出版社.2005.17.
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