政策内容与实质

卡尔·弗里德里奇：
“在某一特定的环境下，个人、团体或政 府有计划的活动过程。提出政策的用意就是 利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目 标，或达到某一个既定的目的。”
詹姆斯·安德森对政策的概念：
“政策是一个有目的的活动过程，而这些 活动是由一个或一批行为者，为处理某一问 题或有关事务而采取的。”
分析：由规则的“平等”导致实质的“不平等”
无视城市和农村儿童、发达地区和贫困地区儿童在 教育环境、教育资源上的巨大区别，主要以城市学 生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和 统一标准，对农村和边远地区的学生无疑是很不公 正的。
有调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重 要原因（仅次于经济负担），是由于教学难度过高， 致使许多学生难以胜任，成为学业的失败者。这一 “规则的不公”导致了在受教育机会上“起点的不 公”。其背后也是有“城市中心”的价值取向作祟。
政策内容与实质
本专题课件选自：
厦门大学2003级MPA 税务班 ——李子飞
一、什么是政策
“政策” 词源考-1
古代汉语中，“政”和“策”两字是分开使用的。 “政”，通常指“政治”、“政事”、“政权”、“正义”等意。 《论语》说："不在其位，不谋其政。《说文解字》注："政者，正也。 “ 《左传·桓公二年》曰："政以正民。“ “政”的含意相当于今天的控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。 古代汉语中的“策”字有两个词义与政策有关： 一、"策书"，相当于今天的"政令"、"文件"、"规定"的意思。《释名》注： "策书教令于上，所以驱策诸下也。“ 二、计谋、对策、谋略。如《战国策》的"策"，讲的就是战国时代各国 发生事情时所采取的各种计谋和对策。《吕氏春秋·简选》曰："策，谋 求也。“ 按照古代汉语本意，"政"和"策"就是治理国家、规范民众的谋略或规定。
教育分析：
重高等教育轻基础教育：这体现了国家对“效率” 直接追求。国家垄断教育资源，又财力不足，致使 基础教育长期处于薄弱状态。轻基础教育的现实， 不仅损害教育公平，更造成国民素质、劳动力素质 低下，总体而言对经济发展更不利。 基础教育的精英教育取向：在是优先满足大多数儿 童的教育需求，使所有儿童都受到必要的教育；还 是通过激烈的竞争和筛选，使一小部分人受到较好 的教育？
一则新闻：
3月21日，长春市宣布：对进该城市的农民工子女，由各城 区教育行政部门本着就地就近原则，负责安置入学，所交费 用与城市居民子女相同。同时，市政府废止原“对农民工子 女收取非本学区学生学费”的规定。 长春市副市长崔杰：农民工在所在城市纳税，有权享受国民 待遇。在农民工所缴纳税款中，已包含教育行政事业性收费， 因此不应让农民工再额外承担不合理的教育支出。
国务院办公厅 《做好农民进城务工就业管理和服务工作》的通知 第六条 要求流入地政府要对保障农民工子女接受 义务教育的权利。 （其实早在1998年国家教委、公安部颁布《流动儿 童少年就学暂行办法》）
《通知》有两大突破：
一是在入学条件上与当地学生一视同仁，不得违反国家规定 乱收费。 意味着所有向农民工子女额外多收的费用都是违反《通知》 的，其中包括现在的赞助费； 二是要加强对农民工子女简易学校的扶持，不得采取简单的 关停办法，流入地政府要专门安排经费，用于农民工子女就 学工作。这与此前政府‘不取缔、不承认’，‘自生自灭’ 的态度有明显差别。
具体政策：厦门市2003年教育收费标准：（部分） 借读为非本市户口在厦读书，其中小学借读费每学期330元， 而民办小学学费 2000/生 学期，初中借读费每学期 650元， 民办初中学费3000元/生 学期。择校费为6年6000元，一次 性收取。 有资格申请在厦借读的非本市户口儿童的条件是：在常住户 籍所在地没有监护条件的，且父母在我市暂时居住半年以上， 有学习能力者。
转摘自《中国青年报》2004年3月22日
元政策：《宪法》
中国公民在法律面前一律平等
基本政策：《义务教育法》
（1986年7月1日起施行）
第八条 义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责， 分级管理。 第九条 地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学 校，使儿童、少年就近入学。 第十条 国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助 学金，帮助贫困学生就学。 第十二条 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国 务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。……地方各 级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加， 主要用于实施义务教育。 第十五条 地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、 少年入学接受义务教育。
本节所采用的政策概念： 本节所采用的政策概念：
政策是政府、政党或社会其他公共团体在特定时期 为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的、调 节社会关系、规范社会生活的行为准则，它是一个 有目的的活动过程。
二、政策的含义
我们关心的是有目的或说有明确方向的活动，而不是无意识 或偶然的行为；即政策带有目标取向。 公共政策是指政府官员的活动方式或活动过程，而不是他们 所作的单独的，没有关联的决定。 也就是说：一项政策不仅包括了就某一问题通过某一项法律 的决定，还应该包括随之而来的关系这一法律贯彻，实施的 配套决定。
一般的“政策”定义
国家或政党为实现一定历史时期的路线而制 定的行动准则（例：民族政策）
——《现代汉语词典》修订本 商务印书馆 1996年版
《政策科学》（孙光）：
“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定 的行动准则，她表现为对人们的利益进行分配和调 节的政治措施和复杂过程”
《政策科学导论》（张金马主编）：
托马斯·戴伊： “凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策”。 该观点被认为比较准确，但忽视一个问题，没指出“政 府决定做的事情和政府实际所做的事情之间存在着的偏差”。 因此，有学者提出：我们不应该把政策看作只是某个孤 立的决定，而应该把它看作是由或多或少有联系的活动所组 成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响。 这种论述包含了一个有价值的见解，即：政策是一个活 动过程，或是一种活动方式，而不单单是一个关于做什么事 情的决定。
事实上我们选择的是“精英教育”路线。 重点学校制度加剧基础教育的资源配置失衡，导致 在地区内、区域内学校之间差距的拉大。而重点学 校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生 的升学，从而使多数儿童的利益受损。 这是违背义务教育的性质和宗旨。
在城乡二元结构、高度集中的计划体制，形成的一 种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值 取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现 城市人的利益，如过去的粮油供应到现在的就业、 社保等社会福利。
相关论点：
政策是利益集团的意志集中体现和表达，每个政策的出台要经过 利益集团间关系的调节，因而不同层次、不同时期的政策会出现相背 离的情况；在每个具体政策的“目标取向”中，我们都能感受到相应的 “价值取向”在支配。 政策要服务于社会经济的发展，但在活动过程中，也会受社会、经 济的影响，而从实质性的政策变成象征性的政策，这种“象征性” 的政策功能，会损害社会的整体利益。 政策是一个动态的活动过程，与周边的环境变化息息相关，为此我们 要用发展、持续的观点看政策的制定与执行变迁。
“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行 为的准则或指南”
—— 《公共政策分析》（教材 P 43）
公共行政学首创之一，美国学者伍德罗·威尔逊观点：
“政策是由政治家，即具有立法权者制定的而由行 政人员执行的法律和法规” 一般意义上，“政策”一词用来指某一行动者（指 政府机构、官员或某一团体）或一组行动者在既定 的活动领域中的行为。
实质性政策和象征性政策
实质性政策提供的是具体的、有形的资源或实质性的权力， 或一些真正不利的条件和因素。 象征性政策指少对人们产生实际性的效果，只具有象征性的 意义。政策宣传或声明与人们实际获得的往往不相符。 许多政策是介于两者之间，亦可能发生转变。如行政机关执 行不力或缺乏资金等，一些实质性的政策也会变成象征性的 政策。
分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策
按政策对社会和有关人们之间关系的影响，从协调 方式的角度来划分。 请参考教材《公共政策分析》P47
政治政策、经济政策、社会政策和文化政策
按政策所涉及的社会生活领域分类 从横向的角度来划分。 请参考教材《公共政策分析》P48
五、案例
问题提出： 农民工子女义务教育阶段的“借读费”、“教育赞 助费” 该收不该收？
某省《印发关于进一步加强农村教育事业费附加征收和管理 工作的意见的通知》文件明确： “农村教育事业费附加，主要用于改善基础教育的办学 条件，新建、扩建、改建、修缮中小学校舍，增添教学设备 （包括教学仪器、电教、图书、音体美和劳技课教学设备、 课桌椅等），补充中小学民办教师工资、补助工资、福利以 及民办教师老有所养经费，补充中小学经常性公用经费等。 各县、市可以在农村教育事业费附加收入中，统筹一定比例 的经费，补助老区、贫困地区实施九年制义务教育。具体比 例由各县、市制定。”
三、政策的功能
政策功能指政策所能发挥出来的功效和作用。 政策功能 政策的基本功能： 导向功能 控制功能 协调功能 象征功能 具体请参考教材《公共政策分析》P46-47
四、政策的分类
元政策、基本政策和具体政策
按政策发生、发展的逻辑顺序记忆政策的层次性划分 元政策：指用于知道和规范政府政策行为的一套理论和方法 的总称，其基本功能在于如何正确地制定公共政策和有效地 执行公共政策，即“政策的政策”。 基本政策：用以指导各方面具体政策的主导性政策。一般反 映了社会上占主导地位的社会群体的政治信仰和社会价值观， 也或多或少地包括决策者的政治信仰和价值观。 基本政策决定了政府的主要目标和对若干根本问题的解决方 法。 具体政策：部门政策、方面政策，主要指针对特定问题或某 一领域的问题而做出的政策规定，是基本政策的具体化。