对特别权力关系的再认识

对特别权力关系的再认识

作者简介：李保中（1976-），男，云南德宏师范高等专科学校讲师，硕士。

【摘要】特别权力关系是行政法中的一个重要理论，在特别权力关系中一方当事人的权利受到一定的限制并负有特别的义务，这种关系不同于民事法律关系和一般行政法律关系，特别权力关系存在与公务员与国家、学生教师与学校、服刑人员与监狱等法律关系中。虽然特别权力关系受到了一定程度的批判和反思，但是它并没有消亡，有它的生存空间和存在价值。对特别权力关系基本内容的探讨和研究是本文的目的，以其能引起大家对特别权力关系的关注和重视。

【关键词】特别权力关系；概念；特征；范围

一、特别权力关系的起源

特别权力关系的理论起源于大陆法系国家德国，这种理论最早可以追溯到德国中古时期的领主与家臣的关系。1794年普鲁士一般邦法为了把军人、公务员与普通国民区别开来而从法律的角度对特别权力关系的内容加以确定，该法明确规定：“军人和公务员除了一般下属之义务外，并对国家元首负有特别忠诚和服从之义务”。该法的目的在于要体现出具有特殊身份的军人和公务与普通国民在

法律关系上的特殊区别、具有特殊的义务。在特别权力关系理论上集大成者则为德国学者奥托·迈耶，他进一步加深了特别权力关系的相关理论，主张“志愿不构成侵害只说”，他认为公务员、军人

等成为特殊身份的人是由于其本人的自愿或者法律的特殊规定而具有特殊身份的，基于国家行政的目的和功能以及个人在进入国家或者营造物后的依附关系，公务员或军人应放弃自己的个人自由权利，国家可以基于行政管理的需要而决定公务员的任免、升降等事务，不需要法律的授权也无需接受司法的审查，从而特别权力关系产生。奥托·迈耶将特别权力关系划分为三种：（1）公法之勤务关系，如公务员、军人与国家的关系；（2）公营造物之利用关系，如公立学校与其学生的关系、监狱受刑人与监狱的关系；（3）公法之特别监督关系，如自治团体、特许事业、专门职业执业人员或公权力受托人与国家的关系。

二、特别权力关系的内涵

特别权力关系的概念，各个学者表述不尽一致，杨海坤、章志远二位学者的表述是：特别权力关系则是指基于特别的法律原因、为实现特殊的目的而在行政主体与具有特定身份的行政相对人之间所引发的权力义务关系。云南大学杨临宏教授的观点是：特别权力关系是指基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体（包括行政授权主体），在必要的范围内对相对人具有概括（或不确定）的支配权力，而相对人负有服从义务的行政法律关系。台湾学者张家洋则认为，特别权力关系乃是指国家基于行政上的特定目的，依据特种法令规定，在一般统治关系之上，以特定范围的客体为对象，所形成居于特别权利义务内容的行政法关系。王成栋、刘雪梅两位学者的观点认为，特别权力关系指在特定行政领域内，

为达到行政目的，在人民与国家之间所建立的加强人们对国家从属性的关系。

根据上述观点可以总结出如下几个内涵：（1）特别权力关系的产生与国家的特别管辖权有关；（2）产生特别权力关系的一个根本性的因素在于当事人身份的特殊性，比如公务员、军人、学生、监狱的受刑人员等；（3）特别权力关系的发生与国家的特别行政法律有关系，如公务员法、兵役法、学校法、监狱法等；（4）具有特殊身份的公民（如公务员、军人、学生等）的自由权力受到了一定的限制；（5）在特别权力关系当中双方当事人互相负有特殊的权利和义务，涉及到了特别权力的运用和特别义务的服从，这些都与国家和一般公民的权利义务关系不一样；（6）特别权力关系的建立在与实现特别的行政目的，如为强调行政效率而要求公务员的绝对服从，为贯彻教育方针而对学生的管理、为防止疫病的传播而对传染病人自由的限制等。

三、特别权力关系的特征

特别权力关系当中有两大核心一是特别身份的存在；二是“权力”的运用并强调服从义务。综合各种学说，特别权力关系主要有以下几个方面的特征：

（一）特别权力关系主体间地位的不平等性

在一般权力关系当中行政主体与相对人之间的权利义务不对等，这是基于国家统治权的行使而导致的结果。但是在特别权力关系当中这种不对等性更加强化，这体现了特别权力关系所强调的“行政

力”的作用，同时这样导致了特别权力关系对“服从”的追求。相比于在一般权力关系中国家对相对人的支配力，在特别权力关系中国家的支配力更加强大而且相对人的义务更重。

（二）相对人义务的不确定性（或概括性）

有关特别权力关系的法律规定一般都是十分抽象和不具体，法律所赋予的权力和义务都是不确定的，只有一些原则性的规定，再加上在特别权力关系当中具有强势地位的“权力”的运用，国家可以从完成行政目的的角度出发对相对人课以特别的义务要求相对人服从并完成。例如上级行政机关可以随时要求下级行政机关或公务员完成一定的工作任务，监狱有权要求服刑人员实施一定行为或完成一定的工作任务。

（三）可以制定特别的规范来限制相对人的行为

在特别权力关系中作为强势的权力主体可以运用其权力来规范相对人的行为，这一般是通过制定内部规范来实现的，这种内部规范的制定无须征求或取得相对人的同意。对于相对人来说既要遵守有关特别权力关系法律的规定还要遵守权力主体制定的各种内部规范。例如有的行政机关规定的公务员“五条禁令”、学校规定的“校纪校规”等，这些都是特别权力关系下的特别规范。

（四）特殊制裁措施的适用

为了保证行政目的实现以及加强对相对人的行为的控制，作为权力主体可以采取特别的制裁措施对相对人的违反法律、内部规范的行为进行制裁，这些都与国家对一般国民的制裁不同，国家对一般

国民的制裁必须要依照法律规定的条件进行，没有法律规定则不得实施制裁，但在特别权力关系中，权力主体依据其自己制定的内部规制就可以实施对相对人的制裁。

（五）特别权力关系一般排除司法救济的可能性

在传统特别权力关系理论当中，当受到权力主体的处罚时相对人不得以司法救济的方式来解决争议，而只能向有关部门申述，这其实也就排除了对特别权力关系的司法审查。这一个特征是有关对特别权力关系的诟病的重点，这种排除司法审查的特征因其不利于相对人权利的保护而受到了众多学者批评。有学者就曾经说过：“现在我们考察‘特别权力关系’的起源国是以什么理由否定它并将其送进博物馆的历程，会加深我们对曾经出现的失误的认识”。

参考文献：

[1]王成栋，刘雪梅.特别权力关系与中国行政法，载于罗豪才主编：《行政法论丛》第6卷，法律出版社，2003年第1版.

[2]杨海坤，章志远.《行政法学基本论》，中国政法大学出版社，2004年9月第1版.

[3]杨临宏.特别权力关系理论研究，刊载于《法学论坛》，2001年第4期.

[4]张家洋著.《行政法》，三民书局印行，2002年2月增订三版一刷.

[5]陈新民.《中国行政法原理》，中国政法大学出版社，2002年10月第1版.