德国城市更新的法律建制_议程机制及启示_张晓

德国城市更新的法律建制、议程机制及启示张晓，邓潇潇摘要：新常态的提出要求更加注重公民权利保护、社会公平和依法治理，因此，建立法制化和能够有效促进社会利益协调的更新机制是城市更新的核心议题。

德国的城市更新在长期的实践中，形成了较为成熟的模式，其中最显著的特征就是更新规程的法制化以及更新过程中的政策议程机制，它们有效保障了城市更新的顺利进行，协调了更新中的社会矛盾冲突。

本文系统分析和评价了德国城市更新的法律建制与政策议程机制，在此基础上探讨在新常态背景下，我国城市更新中规划的体制转变方向，包括社会治理模式由行政管理向司法管理转变、更新模式由单一开发向多元议程转变、规划编制机制由“勾勒蓝图”向“自然生长”转变，以及规划师角色由精英干预向组织协调转变。

关键词：城市更新，德国，政策议程1.背景城市更新区是城市建设过程中参与主体最为多元化、利益矛盾最为突出的地区之一。

随着我国改革开放带来的社会结构、社会需求的转变及公民意识的觉醒，城市更新区的利益协调需求日益凸显。

在这种转变下，我国的城市更新面临两方面的困境：其一，目前的更新区并未建立起一套能够有效协调各方利益的机制，往往导致城市更新受到各种利益相关者的牵制而不能顺利进行；其二，在更新过程中，各参与方的权利和义务并没有明确的法律规定，从而得不到有效的法律保障。

新常态的提出要求以新的理念、新的方式推进社会治理创新，更加注重权利保护、社会公平和依法治理[1]，这就要求城市更新更加关注法律建制及利益协调，因此，在新常态背景下，建立法制化和能够有效促进社会各方利益协调的更新机制是城市更新的核心议题。

德国作为一个法制建设比较完善的国家，其城市更新最显著的特征，就是更新规程的法制化及[2]更新过程中的政策议程机制。

德国城市更新的理论与实践，为我们提供了在新常态下运用新的城市治理方法，实现各方利益协调，促进城市有机更新的宝贵启示。

2.德国城市更新实践：法律建制与政策议程德国的城市更新机制是伴随着战后重建过程逐渐完善的，即由二战后的大拆大建式开发，逐渐向兼顾各方利益和公众参与的谨慎式城市更新①转变。

通过长期的探索和实践，德国已形成了一套较为成熟城市更新模式，具有两方面的特性：其一，城市更新的规程受到严格的法律保障，城市更新过程中确立的规划（主要指建造规划②）具有严格的法律效力；其二，德国的城市更新十分关注社会不同群体的利益协调，建立了一套解决利益冲突问题的政策议程机制。

2.1德国城市更新的法律支撑与更新规程德国城市更新规程充分反映了法制化特征，主要体现在三个方面：首先，德国的《建造法典》（Baugesetzbuch）从制度层面明确了城市更新的基本程序及更新过程中各参与者的权责，形成了城市更新的基础保障；其次，城市更新中的关键性节点和内容都会通过专门的立法来确定，包括更新区的成立、废除等，例如自1993年起，柏林通过立法确立了22个城市更新区（Sanierungsgebiet）[3]，并提出了其更新方式和相关其它法律适用条例；最后，在城市更新的过程中，一般会同时启动建造规划的编制，并在更新基本完成之后，正式赋予其法律效力，形成具有长期法律效力的更新规划条例。

2.1.1 城市更新的法律支撑德国指导和保障城市更新的法律主要有三类，一是直接规定有关建设活动基本准则和规程的《建造法典》；二是针对更新区具体情况而制定的专项法律，例如更新区的确立和废除条例；三是更新区的法定规划。

（1）建造法典《建设法典》和《建造法典实施条例》（Gesetz zur Ausführung des Baugesetzbuchs）界定了规划原则和程序，其中对城市更新区的准备、确立、更新区规划的编制和实施以及公众参与等内容有着详尽的规定[4]，从而明确了城市更新过程中的具体规程以及各方的权责。

（2）专项立法城市更新过程中，为保障更新工作的进行，议会和行政机构会经过商讨，确立专项的法律条例，一般主要为更新区的确立、废除条例，在专项的法律条例中会明确界定更新的目标、原则、其他适用法律等。

（3）法定规划法定规划是指导更新区建设和协调各方利益的法律依据，正式的法定规划主要为土地利用规划③和建造规划，土地使用规划是市层面的规划，是更新区的基本依据[5]；建造规划主要作用是协调各方利益，形成解决实际问题的空间秩序。

此外，更新区会依据需求确立一些临时性的法定规划，例如结构规划和街区概念规划等，直接指导空间改造；这些法定规划与其他相关规划一同构建了更新区的空间规划体系，成为更新改造的有效保障。

图1 德国更新区的空间规划体系（来源：笔者总结绘制）2.1.2 城市更新的程序和参与者权责规定（1）城市更新的规程在德国的《建造法典》和《建造法典实施条例》中，对城市更新进行了专门的法律规定，包括城市更新区确立前的准备、更新区的确立、更新相关规划的制定和实施以及法定更新区的废除[4]。

①城市更新的准备城市更新的准备主要是指对更新区的预备性调查和研究，评价城市更新的社会、空间和环境条件，为更新区目标的确立、规划的制定和实施提供基础。

②法定更新区的确立在预备性调查完成之后，需要通过专门的立法来进行确立城市更新区。

更新区的确立条例应该包括更新区确立的时间、空间范围、更新原则和适用的法律条例。

③规划的制定和实施在更新区确立之后，政府需要正式拟定更新区的目标，并制定和实施相关规划。

更新区的规划包括：城市建设指导规划（土地利用规划和建造规划）、结构规划以及社会规划等。

④法定更新区的废除在更新区的改造基本完成之后，政府应通过法律条例撤销更新区的法定地位。

在撤销之前需对更新成果进行评价，以此来决定是否废除更新区。

建造法典中规定，当满足下列情况时，必须撤销法定更新区：更新改造已被实施了；更新被证明是不能实施的；更新改造被放弃了或者其他原因。

法定更新区撤销之后，相关的法律条例、原则不再发挥效力。

（2）城市更新中参与者权责界定①政府的权责建造法典中对城市更新区的政府责任进行了明确的界定，主要包括规划的制定、实施以及更新改造监管。

②城市更新中的更新机构权责在德国，城市政府可以委托专门的城市更新管理机构来管理城市更新，建造法典城市更新机构的责任进行了界定。

建造法典规定，被委托的公司必须具备以下条件：不能是建造公司或者为建筑公司服务的公司；具有较好的经济运作情况；委任的公司代表必须具有专业的素质。

建造法典中规定的更新机构责任包括：开展和组织地区的更新改造工作、按照法律条例对土地进行管理、提供城市更新的改造和管理方法。

③城市更新中的利益相关者参与规定城市更新中利益相关者的参与受到建造法典保护，主要体现在两个方面，一是管理者必须保障城市更新信息的公开性；二是鼓励地区的公民对更新区的更新措施提出意见，管理机构必须考虑相关意见，并对意见的采纳与否给予解释。

2.2城市更新的议程机制德国城市更新主要包括两方面的内容，一方面是常规的项目实施，这一过程主要由更新区的上位规划、行动计划以及相关的详细设计来指导；另一方面是针对更新过程中出现的政策问题，启动政策议程，这一过程主要是依赖于建造规划的编制来进行的。

本文主要对城市更新中的议程机制进行分析和评价。

德国更新区建造规划的编制过程是解决更新区矛盾冲突的政策议程。

德国绝大多数更新区的建造规划并不是在更新区确立之前制定的，而是在更新区确立之后开始编制，一般在更新改造基本完成之后才被正式确立。

建造规划的制定过程一般为：发现城市更新中的矛盾和问题——将问题转换为政策议题——公众参与和决策——形成有效的政策文件和法律文件，这个过程充分体现了规划的公共政策属性，可将其视作公共政策议程。

从制定过程可以看出，建造规划的作用并不是指导城市更新区的改造，而是协调各方利益，形成长期有效的法律文件，保障更新区的长远发展。

这一政策议程可以理解为不同参与者依据相关制度参与其中，通过利益博弈行为，形成具有价值认同的法律文件过程，因此，本文主要从议程参与者及其行为机制来解析德国城市更新区的政策议程机制。

2.2.1议程参与者政策议程的参与者主要包括行政管理机构、决策机构、公民组织和民众。

其中，行政管理机构主要由联邦政府、地方政府和政府委托的城市更新管理机构组成[6]；决策机构主要指联邦和地方议会；公民组织由地方民众选举出来的公民代表组成；民众主要指更新区中的居民、租客和办公者等利益相关者。

从参与者的组织构成上可以看出，德国的城市更新中，管理、决策和司法是分离的，行政机构不具备最终的决策权，决策主要由议会来执行。

图2 城市更新的议程参与者（来源：笔者总结绘制）2.2.2参与者行为机制2.2.2.1参与者的行为过程参与者的行为过程是一个利益博弈的过程，主要分为三个阶段，即政策议程的启动阶段、政策问题的协商阶段和政策条例的确立阶段。

首先，在政策议程的启动阶段，民众及社会组织向行政管理机构传达对于更新相关问题的诉求和意见，促使行政机构设置公众参与来对其进行商讨，在公众参与之后，结合参与结果和实际情况，行政机构将主要的社会问题界定为政策问题，并在设置建造规划目标时将其纳入考虑范畴；随后，行政机构开启多阶段的公众参与，组织各利益相关者和规划技术工作者参与讨论，提出问题的解决方案，将其纳入到规划初步方案中；最后，地方议会对讨论提出的方案进行决议和审查，确立最终的法律和政策文件，相关的条例主要在建造规划中呈现。

图3 政策议程参与者的行为机制（来源：笔者总结绘制）2.2.2.2参与者的作用评价（1）行政管理机构的作用行政管理机构是政策议程的组织者，其作用主要是通过制度性的程序启动规划议程、组织公共参与和讨论以及协同决策，从而有效推进了政策议程。

（2）决策机构的作用决策机构的作用主要是对方案进行最终裁决，通过审查和决议对政策方案赋予法律效力，同时限制行政机构在政策议程中的作用。

（3）公民组织的作用公民组织是政策议程过程中的第三方，其作用主要是拓展了议程的参与渠道和促进规划决策。

一方面，公民组织通过提供政府未提供的公共服务拓展了民众在议程中的参与深度，促进了民众和行政机构的沟通；另一方面，社会组织通过为行政机构和民众提供专业的技术咨询，为规划方案提供了决策的依据。

（4）民众的作用民众在议程过程中主要通过自身利益诉求的表达和提出建议，促使社会问题受到重视，影响议程的进行。

3.法制化和议程化是城市更新有效进行的重要保障从德国城市更新的法律建制和其政策议程机制来看，德国的城市更新过程是一个基于法律规程，通过政策议程机制，形成地区专项法律的过程。

在这一制度中建立的规划和政策方案具有更好的技术可行性和社会价值认同，能够发挥长期的法律效力，有效协调地方利益，因此，其法制化和政策议程特征是城市更新有效进行的重要保障。

3.1法律建制是更新规程的保障德国城市更新的法制化使其在处理物质空间形态与协调社会利益冲突中，起到了不可替代的重要作用。