我国通用航空法律制度及其完善

《通用航空飞行管制条例 》是我国颁布的第一部有关 通用航空方面的飞行管理条例 ,第 3 条规定本条例所称 通用航空 ,是指除军事 、警务 、海关缉私飞行和公共航空
运输飞行以外的航空活动 ,包括从事工业 、农业 、林业 、渔 业 、矿业 、建筑业的作业飞行和医疗卫生 、抢险救灾 、气象 探测 、海洋检测 、科学实验 、遥感测绘 、教育训练 、文化体 育 、旅游观光等方面的飞行活动 。这里的定义比《民用航 空法 》关于通用航空的定义更具体了 ,但内容并无实质变 化。
《一般运行和飞行规则 》把民用航空分为三部分 : 公 共运输航空 、通用航空及航空作业 ,但未对通用航空进行 明确定义 。该规则从运营人角度把通航企业分为商业非 运输运营人及私用大型航空器运营人 、航空器代管人 ,从 业务上分为一般商业飞行 、训练飞行 、空中游览 、农林喷 洒作业飞行 、旋翼机机外载荷作业飞行等 ,对于超轻型飞 行器的运行要求 , 定义为由单人驾驶 、仅用于娱乐或体育 活动 、不需要任何适航证的小型空中飞行器具 。
种繁杂 、空域使用随意性大 ,使用机型多 、飞行时间不确 定等基本特征 ,这就决定了管理通用航空在很多方面与 管理公共航空运输航空有较大的区别 ,因此需要用专门 的通用航空法律法规和标准来规范通用航空活动 。
首先我们需要明确通用航空 ( general aviation)的定义 和范围 。由于各国的情况不同 ,通用航空所包含的内容 也有所区别 。如美国的通用航空非常发达 ,大多数用于 通用航空活动的航空器为商社或个人拥有 ,因而商社自 用商务航空和个人消遣飞行是美国通用航空活动的主要 类别 ,其次是航空训练 、航空体育和农业航空作业 。而法 国的通用航空分为轻便航空 (1’aviation here) ,自用商务航 空 (1’aviation d’affaires) 和航空作业 ( le tra - vail aerienj三 大部分 ,其中又以轻便航空占居重要地位 。①
(一 )我国的通用航空法律法规和标准体系不够完整 和系统 ,结构不尽合理 。民航总局颁布的现行有效的一 百多部民用航空规章中 , 公共航空运输和通用航空公用 规章居多 , 专门适用通用航空的单行规章只有十多部 ,缺 乏针对性和时效性 ,其技术运行标准及各种证照的颁发 、 使用 , 有些是参照公共航空运输 ,有些是以通知形式规 定 ,有些没有统一规定 ,在运行管理的严密性和运行标准 上与国际民航组织的要求仍存在差距 。
《中华人民共和国民用航空法 》(以下简称《民用航空 法 》)第 145条规定通用航空是指使用民用航空器从事公 共航空运输以外的民用航空活动 ,包括从事工业 、农业 、 林业 、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生 、抢险救 灾 、气象探测 、海洋监测 、科学实验 、教育训练 、文化体育 等方面的飞行活动 。
内容提要 :为促进通用航空事业的发展 ,我国的通用航空法律制度亟待完善 。我国须按照国际法规定重新界 定通用航空的法律定义 ,完善通用航空法律法规体系 ,修改有关规定 ,规范对社会生活有重大影响的通用航空活 动 ,为通用航空的发展创造良好的法律保障环境 。
关键词 :通用航空 法律制度 完善
一 、通用航空的定义和范围 由于通用航空具有飞行作业项目多样化 、航空器品
371号令 ) , (2003年 1月 10日中华人民共和国国务院 、中 华人民共和国中央军事委员会联合颁布 ,自 2003 年 5 月 1日起施行 ) 。该条例是管理通用航空飞行活动的基本依 据 ,在通用航空飞行的空域管理 、服务保障 、审批手续等 方面做了进一步调整 , 规范了从事通用航空飞行活动的 单位或个人向当地飞行管制部门提出飞行计划申请的程 序 、时限要求 ;明确了一些特殊飞行活动所需履行的报批 手续和文件要求 。它是我国颁布的第一部有关通用航空 方面的飞行管理条例 ,为我国长期处于瓶颈状态的通用 航空事业注入了活力 ,也是对通用航空活动依法管理的 重要举措 , 对于合理开发和充分利用国家空域资源 , 保 障飞行安全和通用航空事业的发展产生了积极的促进作 用。
二 、我国通用航空法律法规体系 (一 )国内法渊源 除《民用航空法 》对通用航空有专门规定外 ,近年来 , 我国制定颁布了一系列有关通用航空市场准入 、运行标 准以及外商投资通用航空业等方面的法规 、规章等 ,成为 规范通用航空活动的法律依据 。 1. 法律 《中华人民共和国民用航空法 》, 1995年 10月 30 日 颁布 , 1996年 3月 1日正式实施 。这部法律第十章第 145 条至 150条对在我国从事通用航空活动须具备的法定条 件做出了规定 ,设定了通用航空的定义以及从事通用航空 活动的条件 ,明确提出保障飞行安全 ,保护用户、地面第三 人以及从事通用航空活动的单位和个人的合法权益 。 2. 行政法规 (1)《国务院关于通用航空管理的暂行规定 》(国发 〔1986〕2号 )于 1986年 1 月 8 日由国务院发布 。该规定 首次将“专业航空 ”更名为“通用航空 ”,明确了通用航空 行业管理机构 、从事通用航空活动需履行的报批手续 、从 事通用航空经营活动的审批管理程序等 。在《民用航空 法 》出台之前 ,该规定为通用航空行业管理提供了法规依 据 。目前该规定仍作为实施通用航空企业赴境外开展经 营活动的行政许可的法律依据 。 (2)《通用航空飞行管制条例 》(国务院 、中央军委第
(二 )国际法渊源 《国际民用航空公约 》附件六的两个部分 ,是迄今国 际航空法中关于通用航空的最主要规定 。国际民用航空 组织理事会于 1968年 12月 2日首次通过了国际通用航 空一航空器运行的各项标准和建议措施 ,34;于 1969年 4月 2日生效 , 同 年 9月 18日起施行 。关于直升机的运行规范 ,在该附件 六第 III部分 ———直升机的国际运行中规定 。 三 、完善我国的通用航空法律制度
作者简介 :刁伟民 (1970 - ) ,男 ,汉族 ,山东青岛人 ,中国民航管理干部学院讲师 ,航空法研究中心副主任 。 ① 刘伟民主编 :《航空法教程 》,中国法制出版社 2001年版 ,第 403页 。
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法学杂志 ·2011年第 3期
青 年 法 苑
我国关于“通用航空 ”的概念与国际民用航空组织的 定义是有区别的 , 《民用航空法 》对于通用航空活动的定 义较为笼统 ,通用航空的范围比《国际民用航空公约 》附 件六的规定要宽 ,并未将作业飞行从通用航空中区别开 来 。航空作业运行与其他的通用航空运行有相同之处 , 但航空作业运行是以“出租和报酬 ”为目的的 ,而通用航 空大多不以“出租和报酬 ”为目的 ,因此世界上大多数国 家不将航空作业作为通用航空对待 ,并且一般不对通用 航空运行颁发“航空运营人合格证 ”,而对航空作业运行 进行管理并颁发航空运营人合格证 。另外 ,国际民航组 织的航行委员会认为航空作业运行与其他的通用航空运 行在本质上有较大的不同 ,不具有国际性 ,没有必要制定 航空作业的标准和建议措施 。因此公约附件 6第 II部分 是不适用于航空作业 ,一般由各国自己制定法规规章进 行规范 。
3. 部门规章 目前涉及到通用航空的民航规章共 30多部 ,内容包 括经济管理 、安全运行 、执照管理 、作业标准等方面 ,主要 有以下几部规章 : (1)《一般运行和飞行规则 》(CCAR - 91,民航总局第 120号令 ) , 2004年 6月 1日开始施行 。该规章适用于在 中国境内的所有民用飞行以及使用在中国登记的民用航 空器所执行的所有运行 。它不仅完善了对公共航空运输 运行的管理 ,而且对更广泛主体的飞行和运行活动进行 了规范 ,如对我国分布广泛和日益普及的农林喷洒作业 和旋翼机机外载荷作业飞行作出详细规定 ,为规范这两 种作业提供了可遵循的法规依据 。这部规则整合了各种 复杂的飞行 、运作等规定 , 形成了通用航空的一个基础性 规章 , 标志着通用航空立法走上规范化轨道 。CCAR - 91 部的发布对我国广泛分布和日益普及的通用航空和航空 作业飞行运行提供了管理依据 , 为我国通用航空和航空 作业飞行的系统化 、法制化管理奠定了基础 。 (2 ) 《通 用 航 空 经 营 许 可 管 理 规 定 》( CCAR— 135TR—R3,民航总局令第 176 号 ) 。该规章规范了行业 管理部门对通用航空经营的行政许可行为 ,规定了设立 通用航空企业的条件 、经营项目 、申报文件要求 、审批程 序等 。 (3)《非经营性通用航空登记管理规定 》( CCAR 285,民航总局令第 130 号 ) 。该规定规范了行政管理部 门对非经营性通用航空活动的行政许可行为 ,规定了申 请登记的条件 、内容 、文件要求 、登记程序等 。 (4)《通用航空企业审批管理规定 》( CCAR - 135LR, 民航总局令第 102 号 ) , 1996 年 8 月 1 日发布 , 2001 年 8 月 31日修订 。该规定规范了从事经营性通用航空活动的 企业的设立条件和审批程序 、通用航空的经营项目 、开办 通用航空企业应当遵循的主要原则 、企业的变更 、终止和 经营许可证管理等 。 (5)《外商投资民用航空业规定 》( CCAR - 201,民航 总局令第 110号 ) 、《外商投资民用航空业规定的补充规 定 》( CCAR - 201LR - R1,民航总局令第 139 号 ) 、《外商
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投资民用航空业规定的补充规定 (二 ) 》( CCAR - 201LR - R2,民航总局令第 174号 ) 、《外商投资民用航空业规定 的补充规定 (三 ) 》( CCAR - 201LR - R3,民航总局令第 189号 )等部门规章 ,规定了境外资本投资民用航空包括 通用航空的具体条件和审批程序等 。在投资范围方面 , 鼓励外商投资建设民用机场 ,投资从事农 、林 、渔业作业 的通用航空企业 ,允许投资从事公务飞行 、空中游览或为 工业服务的通用航空企业 。在投资比例方面 ,若外商投 资从事公务飞行 、空中游览 、为工业服务的通用航空企 业 , 由中方控股 ; 投资从事农 、林 、渔业作业的通用航空 企业 , 外商投资比例由双方商定 。