非政府组织(NGO)论文法律规制论文：我国非政府组织面临的法制困境与对策

非政府组织（NGO）论文法律规制论文：我国非政府组织面临的法制困境与对策摘要目前在法律政策上的一些规定限制了非政府组织合法身份的获得。

非政府组织面临的合法性困境的表层原因似乎是我国政府对ngo管理途径的失范，深层原因则是立法不当。

基本对策一是明确立法思路，二是加强对非政府组织的运营活动的法律规制。

关键词非政府组织（ngo）合法性法律规制根据调查，目前中国的非政府组织实际情况有四种：第一，合法登记的社会团体；第二，挂靠在某个合法社团下面，实际保持相当的独立性；第三，注册为企业法人；第四，未采取任何合法途径，属于非法社团。

豍学界普遍认为现在中国有关ngo的法律既不完善，政策也很不明确，以为成为ngo发展中遇到的首要障碍。

一、非政府组织面临的主要法律限制及原因（一）非政府组织面临的主要法律限制尽管中国政府在积极建立有关非政府组织登记方面较为完整的法律制度框架，但这并不意味着非政府组织的发展在我国已受到法制的积极促进或保护，相反，现行法规中的许多规定在很大程度上不利于非政府组织的发展。

目前在法律政策上的一些规定限制了非政府组织合法身份的获得。

首先，双重管制政策。

业务主管单位要对民间组织的成立进行实质审查，之后登记管理机关仍然要独立进行实质性审查。

任何一方不同意，民间组织都不能合法成立。

另外对民间组织业务活动的监督上，也是两者都进行行政管理。

双重管制是一种双保险的设置，能够最大限度的避免与政府目标不一致的民间组织成立，但是，由于管理的两个部门会出现标准不一的情况，这对于民间组织来说，是很大的困扰。

其次，限制竞争的政策。

《社团登记管理条例》第13条第2项、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条第2款第3项都规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立。

1990年《民政部关于清理整顿社会团体的请示》（国务院办公厅转发）中，提出对不符合社会需要、重复设置的社会团体，要予以撤销或者合并。

这些政策主要是为了防止民间组织之间出现竞争。

但是客观上也使一些民间组织无法获得成立批准。

再次，对成立条件要求较多，使许多组织无法达到。

目前，中国ngo注册的一个很重要的条件就是，前来登记的ngo 必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保，而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保，结果很多ngo被迫选择工商注册的形式，甚至一些ngo根本就没有法律注册。

不仅如此，《社会团体登记管理条例》中就会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格方面也进行了限制，更有登记管理机关在行政管理中进行的更多的限制。

最后，对民间组织是否“适应社会需要”进行严格审查。

从以上看来，可以说我国现有对民间组织登记管理的相关法规，已经成为非政府组织发展的第一重障碍，中国民间组织登记管理有两个主要法规：《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》两者都规定登记注册管理由各级民政部门来管，而日常性管理由业务主管单位来管。

主管部门难找，现行法规中所带有的控制，限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架，不仅没有使ngo在我国受到应有的积极促进和保护，而且在相当长的时间里还成为制约ngo发展的因素。

如一些从事非营利公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在，放弃许多应有的权益，或者以“黑户”的形式存在，如此多民间组织都没有履行官方手续，基本是置身于法律秩序之外，成为了“非法组织”豎；而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业单位，在名义上成为非营利组织。

在这些现象的背后反映的是我国ngo 普遍面临的“合法性困境”。

（二）面临“合法性”困境的原因要了解非政府组织面临的合法性困境，先要对“合法性”有一个明确的认识。

“合法性”一词包含两层主要含义：第一种是“合法律性”，意指一个行为或者一个事物的存在符合法律的规定，接近英文词legality；第二种是“正当性”、“合理性”，表征一个行为或者一个事物的存在符合人们某种实体或程序的价值标准，以及其他非强制的原因，而为人们所认可或赞同，进而自愿接受或服从，接近英文词legitimacy。

豏合法性理论最初是一个政治学的概念，它指一种政治秩序获得被统治者自愿服从的能力，或者说在不使用暴力的条件下获得被统治者支持的可能性。

近年来这一概念也被广泛运用于其他社会研究领域，有学者将合法性概念区分为广义和狭义之分。

狭义的合法性如上所述指国家的统治类型或政治秩序，广义的合法性则涉及比法律、政治更为广泛的社会领域，并潜含着广泛的社会适用性，用于讨论社会的秩序、规范。

在这个意义上，合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则。

因此，一个组织是否具有合法性，那就取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。

豐目前我国很多非政府组织由于未取得“合法”的、被“官方”认可的身份，因而依照现行法律推定，它们将属于“非法组织”。

这反应出两个问题：一是我们现行的法律制度和行政管理体制已经不适应实践发展的要求。

二是我们现行的对民间组织的管理手段无法适应体制的要求。

非政府组织面临的合法性困境的表层原因似乎是我国政府对ngo管理途径的失范，宽松的发展空间和严格的制度约束本应是ngo发展所必需的。

但在我国事实却正好相反，政府一方面是对注册登记严格限制，致使许多组织无法获得官方认可的身份，比如目前在我国社会问题治理中贡献非常突出的草根ngo依据现行法规只能纳人“非法组织”的行列。

另一方面，在ngo登记成立后的，疏于管理。

对ngo的组织建设和制度发展，现行的法规和政策对于社会评估机制和督导机制没有具体明确的要求。

致使少数非政府组织违背非营利准则，贪污腐败，财务混乱，牟取私利。

这使得整个ngo体系内部良莠不齐，严重影响了ngo的健康发展。

而合法性困境的深层原因则是立法不当。

如前所述，我国民间组织在立法思路上是以限制而非鼓励发展为主。

每一次新的立法或法规修订都会带来“合法”社团数量的急剧下滑。

虽然在现有合法存在的非政府组织中“绝大多数社团的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，而且人员老化、经费短缺、财务混乱几乎是普遍现象……几乎所有的社团都在从事营利活动。

有些社团还与业务主管单位勾结起来，利用行政权力谋取非法利益”。

豑但是对于大量在市场中成长起来的民间组织，那些本应在社会稳定中发挥更大作用的组织，由于现行法规的限制而无法获得更大的生存和发展空间（甚至无法取得合法的身份），这样的立法限制是利大于弊，还是弊大于利呢？而且单靠立法限制又能否收到管理的实效呢？总之，目前我国ngo面临的合法性困境深刻地反映出立法思路及执法过程中的现实矛盾，我国既要加强对“合法”组织的规范管理，又要放松对非政府组织登记的限制，这两者之间不能不说存在一定的矛盾。

二、加强非政府组织相关法制建设的具体措施（一）明确立法思路鉴于目前我国非政府组织合法性困境的深层原因在于立法不当，因此明确立法思路是理论界、实务工作部门、管理部门都在积极探讨的问题，其中最必要的就是尽快出台一部《民间组织法》（或《结社法》、《非营利组织法》、《社团法》等），从而以法律的形式而不再是以立法层次偏低的行政法规形式为民间组织取得合理的社会地位，赢得合法的发展空间。

如何使立法真正成为更有效的公民结社自由权利的制度保障，并成为促进社会主义市场经济和民主政治体制下公民社会建设的保护力量，同时维护国家社会秩序稳定的基本要求，必须明确以下几个方面的立法思路：一是实现立法指导思想从“控制管理型”向“培育发展型”转变。

目前我国非政府组织立法的指导思想是建立在“控制型管理”的基础之上，也建立在对被管理对象“不信任”、“不成熟”的指导原则基础之上。

豒这样法律即使制定出来，也未必能反映社会发展的真实需求和制度变革的理性要求。

二是立法要适度超前于社会，充分发挥法律的规范和导引作用。

作为法律来说，它是对已存在和发生的社会现象的反映及其规范，在这个意义上，它对应于社会现实，并解决现实生活中的制度规范问题。

而且法律需要保持相对的稳定性，不可能频繁修订，因此一部好的法律应尽可能预见到所调整事物的适时性、稳定性和连续性问题。

现阶段我国的民间组织尚不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显，而且绝大部分组织的发展历史还非常短暂，本身仍处在变化发展过程之中，其结构与功能都还没有定型。

因此，民间组织的立法需要适度超前于社会现实。

（二）加强对非政府组织的运营活动的法律规制就像前面所说，我国目前对非政府组织一方面在登记的时候审查极为苛刻，另一方面对其平时的运营活动却又管理不够。

有必要在以下几个方面加强对ngo日常活动的法律规制：（1）对ngo经营活动进行管制。

法律明确规定，ngo不得从事以营利为目的的经营性活动，也不能从事与自己的章程规定的宗旨不一致的活动。

豓为了进一步拓展ngo的资金渠道，民政部、国家工商总局允许社团兴办经济实体，依靠自己的技术、知识优势谋求生存。

但这却又引发ngo营利化的问题。

因此，对ngo经营性活动予以管制是必要的。

（2）通过法律解决ngo员工就业和相关的社会保障问题。

非政府组织的人力资源包括专职工作人员和志愿者。

从目前的情况看，中国ngo专职工作人员较少，志愿者更为缺乏。

ngo的非营利性决定了其从事的大都是公益性事业和社会服务事务，所提供的较低的回报使其在吸引人才上相当困难。

从而进一步影响ngo的总体质量水平和竞争力。

因此应当采取一定的扶植、鼓励措施以保证ngo专业人才和志愿者队伍的稳定。

将ngo人力资源管理体系和相关的制度规范，纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才交流中心对非政府组织人员的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业保险金的缴纳方面，制订非政府组织相应的标准。

（3）对ngo进行财务监管。

从目前立法状况看，对这部分内容的规定较少，现有的主要是部门规章和地方政府规章及其他规范性文件，法律层级较低，如《国家民委社会团体财务管理实施细则》、《财政部关于对明确民办非企业单位财务管理制度等问题的函》等。

从内容上看，这些规定比较笼统、零散，也没有体现ngo财务监管的特点——ngo的非营利性决定了它们既不能像企业一样开展经营活动，也不能像政府可通过财政收入维持运转，它们只能依赖社会捐赠、政府财政拨款、税收减免、服务性收费、志愿活动等形成的公益资产来维持最基本的生存与发展需要，因此对ngo的财务监管也应区别于企业和政府。

针对政府资助和社会捐赠资金，首先应当坚持合法、安全、有效的原则，严格按照捐赠协议约定使用赠与资金，不能挪作它用。

其次，ngo接受捐赠财产的数目及其使用情况应当公开接受监督。

除了向业务主管单位、登记管理部门报告外，还应接受财会审计部门及社会监督，从而确保这部分资金使用的合法性。