中国开发区的法律地位问题刍议

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我国开发区管理体制现状的法律思考

收集精品文档============================================================== ==========================================我国开发区管理体制现状的法律思考横山县人民政府法制办公室云维亮［摘要］由于开发区全国性法律的缺失、政府社会服务职能缺位导致我国开发区管委会管理职能权限模糊，开发区可持续发展乏力。

因此，只有以法律明确开发区管委会的行政主体地位，方可明晰管委会的职责权限，从而促进开发区建设的健康顺利推进。

一、我国开发区建设的发展历程开发区在国际上已经存在了上百年的历史，我国搞开发区就是借鉴国外的经验。

最早的是特区，邓小平同志南巡时对特区的发展给予了高度的肯定。

1984年春天，他在视察深圳时，总结经济特区的经验，提出进一步开放沿海港口城市。

当年年底，我国开发区在这些城市应运而生，拉开了建设开发区的序幕。

即由国务院批准建立了第一批国家级经济开发区（大连经济技术开发区）。

经过20多年的探索式发展，建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理运行机制，树立了全新的“服务型政府”的管理理念，以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能，经历了由小到大,由弱到强,由试办到全面开花,对中国经济发展起了火车头的作用,成为全国经济、区域经济、城市经济的重要支柱。

可以说,中国经济的持续高增长,经济技术开发区功不可没，开发区建设取得了==============================专业收集精品文档收集精品文档============================================================== ==========================================巨大成就。

设立开发区，就是在一个城市不可能全面建设基础设施的时候，划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。

开发区管委会亟待法律定位

开发区管委会亟待法律定位作者：刘菊来源：《管理观察》2011年第35期摘要：开发区已经成为我国经济发展的重要载体和新生力量，但是开发区的法治建设相对滞后，开发区发展中的法律问题突出，尤其是开发区管委会的法律定位不明给开发区的持续健康发展带来很多困惑，本文分析了开发区管委会的性质和定位，说明了开发区管委会定位不明带来的危害，指出了给开发区合适的法律定位的必要性。

关键词：开发区管委会法律定位危害性各类开发区的设立和发展，在推进经济国际化、高科技产业化、城乡一体化以及体制、机制创新及提高国力及地方财力等方面发挥了重要作用，人们更多的从经济方面关注开发区，但与此形成强烈反差的是，开发区的法治建设相对滞后，法律问题突出，尤其是开发区管理机构的法律定位不明给开发区的持续健康发展带来很多困惑。

1.开发区管委会的法律定位不明确我国对于开发区管委会的性质、地位、权限，一直没有做出明确规定（开发区与行政区合一的情形另当别论）。

开发区管委会法律地位不清，存在歧义。

1.1开发区管委会不是法律意义上的一级政府开发区管委会往往被视同一级地方政府，行使相当于一级政府的各项权利，比如在泰安高新区，泰安市各部门的会议都将开发区作为下一级的县市区政府的相关要求来对待开发区管委会，也比照一级政府的上交财政的比例进行上交，但从法律角度，开发区管委会又不是一级地方政府。

因为我国的组织法第1条规定的政府类别为：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。

其中并没有提及开发区管委会，开发区管委会并不是法定的一级政府地位1.2开发区管委会不属于“法律、法规授权的组织”有人认为开发区管理委员会具备“法律、法规授权组织”特点，很多省市等地方性法规中对开发区管委会都有明确的授权，如天津经济技术开发区管理条例规定了由天津市政府设立开发区，由开发区管委会对开发区实行统一管理；还规定了管委会的若干职权，包括开发区内的行政管理，制定开发区发展规划等。

困境与出路：开发区管委会法律性质之辩

困境与出路：开发区管委会法律性质之辩作者：余宗良来源：《中南大学学报(社会科学版)》2013年第01期摘要：中国开发区是行政权不断调适、收缩、社会化的试验田。

但开发区的制度供给滞后，管委会的行政主体资格缺失衍生出一系列的问题。

成因涉及渐进式改革和经济功能主导的路径依赖、职责同构与条块分割的府级关系、单中心的传统行政法学分析范式。

基于行政法学理论的准备、开发区治理探索、体制创新的国家战略定位、满足区域治理需求、国际游戏规则的遵从，管委会身份应为社会主体，将之界定为公务法人方为正解。

关键词：开发区管委会；法律性质；行政主体；公务法人中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）01−0108−06中国开发区是从计划转向市场和行政权不断调适、收缩、社会化的试验田。

开发区包括经济特区、保税区、旅游度假区、经济技术开发区（下称经开区）、高新技术产业开发区（下称高新区）、国家新区（如深圳前海、珠海横琴、福建平潭）等实行国家特定优惠政策的各类区域。

但本文所指的是狭义开发区，即经开区与高新区，兼指国家新区。

当下，开发区已是中国最具增长力的区域，①但是开发区及管理机构的法律地位仍然不明，成为开发区持续发展的主要障碍。

因此，开发区管理机构的法律性质界定甚为迫切。

本文试着突破传统单一国家视角的行政主体类型，将开发区管理机构定位为公务法人。

一、开发区治理“实践”与“表达”的背离开发区准一级政府的行政权配置，同时管制放松，政府、市场与社会的协同治理已初露端倪。

但是，在开发区的“表达”上，管委会身份之争众说纷纭，立法也缺失统一性。

（一）开发区治理的实践开发区历经近30年的发展，管制放松，社会阶层分化，人口来自五湖四海，利益结构多元，市场化、国际化程度高，契约意识、规则意识强。

1. 管理机构企业化开发区管理机构大多命名为管理委员会，深圳前海除外，命名为管理局，准一级政府职权，对开发区建设运营的全过程进行高度集中、精简高效、扁平化的统一领导和封闭管理。

对国家级经济技术开发区立法思考2010-09-25

由立法直接规定由市政府授予开发区土地监察权，及时有效的制止土地违法行为。
以上是我结合实际工作的一些简单的想法，回顾过去，毕竟作为改革开放发展的实验模式，开发区已经经历了近二十年的时间；而且我国的土地形势也不容乐观，所以，从宏观出发，我也意识到国家对开发区的大政策是倾向于规范和有选择的发展，立法把开发区作为所在市政府的派出机关的法律定位恐怕已成定局之一。所以，作为开发区，要顺应趋势，调整思路，就如何做好派出机关的工作找出路。
一、制定《国家级开发区管理条例》的必要性、迫切性
1、开发区设立时的法律问题
（1）设立的规范性文件依据
1984年我国批准大连开发区为首家经济技术开发区开始，到目前共批准设立了53家国家级经济技术开发区，但至今没有制定《国家级开发区管理条例》或有关法律。我们河南省人大1994年颁布《河南省开发区条例》，其第十一条规定：开发区由所在地的省辖市人民政府或地区行政公署、县（市）人民政府设立的开发区管理机构实行统一管理。开发区管理机构的职责和管理范围，由设立开发区的人民政府规定。2002年郑州市政府下发[2002]65号文件，明确开发区为郑州市政府的派出机构，并赋予开发区市级管理职能，同时详细列举了授予开发区的各种职能和权力。
首先，对进区项目审批、规划建设、土地征用、劳动人事、工商登记及知识产权保护等事关开发区发展大局的诸多方面的经济管理权限，能明确具体规定的，尽量明确具体的加以规定，依法调节开发区内行政、事业、企业等各类主体的行政和民事行为，保护各类主体的合法权益。
其次，必须强调，在授权中，要明确具体的规定开发区的行政执法主体资格及执法权，因为在开发的前期，任务是大力发展，而后期已出现很多问题，必须加以管理和监督，甚至处罚，而这方面的在成立之初很少有先见之明的给予授权，有些现行法律法规又不能授权或派出的市政府不愿授权，试想带着问题发展无疑会增加成本和难度，甚至阻碍开发区的发展，因此，行政执法权必不可少，且应是重点之一。

中国开发区的法律地位问题刍议

重庆社会主义学院学报Journal of Chongqing Institute of Socialism总第66期2013年第1期2013 NO.1Sum NO.66收稿日期：2012-11-04作者简介：刘海潮（1983-），男，河南陕县人，中国人民大学国际关系学院2012级博士研究生，主要从事政治学理论研究；葛傲天（1990-），男，山东济南人，中国人民大学国际关系学院2012级硕士研究生，主要从事中国政治研究。

经过近30年的发展，中国开发区已成为准，在我国地理条件比较优越的开放城市、我国经济社会发展的重要支撑力量之一。

我内陆开放城市及部分边境地区，划出部分特们在关注开发区经济贡献的同时，应看到法定区域，实行一定的经济优惠条件，以加速律地位问题已成为影响中国开发区法制建设我国吸收引进国外的资金、技术和管理经的一个关键因素。

目前涉及开发区法律地位验，增加出口创汇，并致力于高技术发展为 [1]问题的学术讨论存在不少争议，不少观点或主要目的的经济发展区域。

”经过多年发者将开发区与开发区管理机构的法律地位混展，我国开发区范围已覆盖了经济技术开发为一谈，或者仅从一般法律层面解释开发区的区、高新技术开发区、出口加工区、边境经法律地位。

针对开发区法律地位现状，笔者认济合作区、国家旅游度假区和保税区等多种为应从更高层次和更广范围来系统分析和思形式的开发区域。

这说明国家设立开发区的考，以推进开发区未来的法制建设进程。

初衷是集中人力、物力、财力在一个较小的一、开发区及其管理机构的法制建设现状区域打造优越的投资环境，但是由于缺乏基中国开发区法制建设的重要特征之一是本的法律约束，开发区在数量上急剧膨胀，在实践中探索和总结其法律地位状况，在起无序发展导致各种监管问题层出不穷。

因始阶段未设想出一个理想模式，而是主动在此，2003年初国务院对开发区进行了清理整条件适宜的沿海地区实行特殊政策，鼓励外顿，对保留的开发区进一步规范为三种类商投资来加快经济发展。

经济开发区管理机构法律地位问题探析

收稿日期：２０１３ — １０ — ３０第一作者：张治国（１９７８一），男，【ｌ｜东博兴人，讲师，硕士，研究方向：宪法学、行政法学。
红河学院学报
２０１４．４／法学研究
行政区划，就不能设立人民代表大会制度的政权体
文章编号：１００８ — ９１２８（２０１４）０４ — ００４３ — ０４
经济开发区是指由政府划定区域集中力量建设
完善的基础设施，实行优惠的政策，形成以高新技术产业为主相对单一的经济结构，成为所在地区经济发展和对外贸易的重点区域。经济开发区的建立和发展既是我国经济体制改革的重要内容，也是我国推进改革开放、加快经济发展的重要战略。经济开发区繁荣了地方经济，但相关立法却相对滞后，影响和制约了经济开发区的科学发展。因此，因此，从理论上解决存在的法律问题，尤其是解决经济开发区管理机构的法律地位、明确其管理职能和权限，就显得尤为必要。
一
（二）管理权限模糊由于开发区法律地位不明确，其管理机构的
开发区管理机构存在的法律问题
各类开发区在推进经济体制改革、促进经济发展方面，发挥着巨大作用。但由于开发区立法的相对滞后或缺失，开发区在发展中也暴露出了许多问题。（一）法律地位不明确通常情况下，经济开发区设党工委、管委会和开发总公司，三块牌子一套班子，采用准政府架构，政企一体化运作，开发区具有管理者和开发商的双重功能。从整体来看，其管理体制主要是行政主导型。开发区一般依据地方性法规设立，其管理模式、组织原则和组织形式等始终没有一部全国性的法律予以明确。并且相关地方性法规存在与现行法律法规存在不吻合甚至相冲突的情况，造成管理机构职权不清，运转不顺等困难。容易导致开发区管理体制和运行机制受到旧体制或其他人为因素的干扰，并且其行政主体地位在司法实践上也受到质疑。

浅析经济技术开发区管委会的法律地位

浅析经济技术开发区管委会的法律地位论文摘要开发区依靠它特别的政策利导，活灵活现的经济体制，简易的部门分配在开放程度，在中国经济的高速发展中起到了纽带的作用。

但经多年的发展，开发区在许多建设方面的问题日益增加，给我国开发区建设带来了阻碍。

开发区管委会法律地位的不确定性，是众多问题出现的原因之一。

本文探讨我国经济技术开发区管委会的法律地位，以期对推动我国开发区更好更快发展有所裨益。

论文关键词开发区管理委员会法律地位开发区是指在一个区域范围内，划出一块地方，建立开发区，并且成立相关的管理职能的部门进行各项事务的协调处理，或者设立开发区资金投入量的大公司，把大量的资金投入其中进行该区域的基础建设、经济管理、对外贸易等一系列活动的特别区域。

我国目前并没有适用于全部开发区管委会的明文规范。

行政组织法对于全国范围内开发区管委会的主体性质也并没有明确的定义，导致开发区主体资格是否适格成为争论的话题。

在这之外，现在的法律，关于各类开发区的各项规定并不确定，相关条例也并不完美，并不能得到普遍的认可。

而且现在仅有的法律、法规地位普遍低下，不能很好地发挥其制度作用。

这必然会导致开发区管理委员会的办事能力下降。

行政职能权力与行政职责责任相互之间不协调，导致法律诉讼案件近年来不断增多。

开发区的成长，在这几年中可以说是布满荆棘之路，并不是一帆风顺的。

为让开发区管委会今后的成长更加规范、合乎法律道路，我国将会更快的提高立法进一步发展。

一、开发区及管委会概述在我国的实践中开发区在中国相应政策的大背景道路上很好地发挥了经济体制改革的“实验田”和向外开放的“窗户”作用，与开发区管委会相配备的经营方式，对加快开发区的快速进程起着不一般的导向。

（一）开发区的产生与发展世界上第一个向外公布名字的自由发展的经济区是拥有“水上威尼斯”美称的一个国际性城市它在16世纪中期建立了一个享誉全球的自由港湾。

从此以后，自由港湾和自由经贸区的建设热潮不断高涨。

国家级经济技术开发区的法律地位探析

保证开发区在社会转型期持续健康发展，必须以科学发展观为指导，对开发区发展进程中存在的问题做出积极的回应。【关键词】开发区法律地位完善管理体制创新
１．国家级经济技术开发区的相关法律发展进程及评析
的法律性质、功能和总体目标等不够清晰，区划范围、管理体制、
中国的经济技术开发区是改革开放政策的产物，所以在起步发机构设置等具体设计缺少规制。开发区的管理体制是在对传统的行
展阶段，领导人的设计构想以及政策的导向很大程度上引领了开发政管理体制借鉴的基础上有所创新而形成的，大部分学者将开发区
高发展水平的若干意见》。第二个层次是开发区所在地省级人大、政取了 “ 蛇口模式 ” （上海漕河泾、闵行、虹桥）。这种企业主导型府制定的仅针对某几个或某个具体开发区的地方性法规、政府规章，
管理体制中，企业是具有法人地位的从事经济贸易的主体，而非行如《天津经济技术开发区管理条例》、《天津经济技术开发区土地使政主体，企业直接向其设立政府负责，企业在组织区内经济活动的用权有偿出让转让管理规定》；第三个层次是开发区管理机构根据上同时，还承担了部分政府职能，如土地开发、项目招标、建设管理
给了企业。这样的设计一方面使开发区所在地政府从大量的具体经
济建设方面的工作中解脱出来，将更多的目光投向政府对经济的宏

论开发区的法律地位与开发区的政区化

政策规定的通知》。该通知批准建立了武汉东湖新
技术开发区等２个高新区，且批准了国家科委制１并
定的《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》、国家高新技术产业开发区若干政策《
的暂行规定》国家税务局制定的《和国家高新技术产业开发区税收政策的规定》给予开发区企业的等相应的优惠政策。查考这些中央文件，们发现这我
赋予的优惠政策，相对独立的经济区域 ” 。
“ 济技术区域 ” 能解决开发区的法律地位经不问题。因为所谓 “ ” 照宪法学的基本理论，区 ” 区按 “ 是由一定面积的地域、常住人口、以及公权力三个要素所组成的宪法学概念。它必须是由本国宪法明确授权建立起来的一级地方性政权。依照宪法，国我
技术产业开发区从建立之日起就没有明确的法律
地位。
正因为开发区没有宪法地位，以开发区的管所
作者简介：朱
地方性政权的种类包括普通行政区、民族自治区以及特别行政区，二者具体可分为省、前自治区、辖直
目前尚无关于开发区的中央专项立法，有一只
些政府文件，如国务院《例关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》，国务院《于批准国家高新技术产业开发区和有关关

浅析我国开发区发展问题及措施

卷
督篇
浅析我国开发区发展问题及措施
陈盈矛ｑ王志国／天津宝坻经济开发区管理委员会摘要：开发区是一种享有特殊经济政策、从事某种经济活动的地域类型。开发区的建设推进了国家和地区经济的对外开放，
被认为是一种促进经济发展的有效方法。我国自８０年代初兴办经济特区以来，各类开发区在全国快速发展，在功能和类型上呈现多种多样的态势。因此，在经济全球化时代，我国开发区的发展同样面临着新的问题，本文对此提出了相应的解决对策，以期实现开
发区发展的良性循环和有序发展。关键词：开发区；创新；可持续发展何利用外资，而没有考虑所处的区域背企业的成长，是否符合企业的发展战略。我国开发区的发展概况同时开发区引进的外资企业在产业定所以从各级政府来讲，也不应该把眼光只我国开发区的发展则始于２Ｏ世纪８０景；一些停留在是否设立开发区，开发区是何种级年代。１９８０年我国在东南沿海的深圳、珠位上与周边地区的企业发展相脱节，海、汕头、厦门兴办经济特区；１９８４年，我外资企业仅专注生产链的某一环节或某别，而是应该着力发展区域经济发展的内国宣布设立ｌ４个沿海开放城市，并在这些领域；因此，这种发展形式不能实现开生动力。开发区应制订相应优越的投资政营造良好的法律环境；形成具有简便、城市中设立数量不等的经济技术开发区；发区内外企与所在区域的产业联动。这种策，９ｏ年代以后，开发区在全国范围内遍地开 “ 各自为政 ” 式的跨国公司投资状况，会使快捷、与国际惯例相适应的办事程序；在这些外资企业立项过程中，把土地、资金、技术、劳动力等花；２００２年６月，我国仅国家级的各类开得当区位条件发生变化时，发区已达ｌ６Ｏ多个。概括来讲，我国开发区考量自身发展极有可能转移投资，进而影生产要素纳入决策体系，在市场机制的作尤其对于一些开发区用下，实现各种生产要素在空间上的重的发展大致经历了ｌ９８４～ｌ９９１年的沿海响区域经济的发展，直接影响当组，营造适宜企业投资兴业的立体空间优小布点、１９９２ — １９９７年的东部和南部大铺来说会造成十分严重的后果，势。开和１９９８年以来向全国大迈进３个阶段。地的经济发展状况。开发区的功能和类型呈现多种多样的态（三）开发区间发展差异明显（二）整合内外资企业形成联动区域由于成立于不同的时期，受不同时期优势势，如经济特区、经济技术开发区、高新技加之备具不同的从自身的发展而言，这些跨国公司为术产业开发区、出口加工区、保税区、金融的国家政策导向的影响，贸易区、旅游度假区、边境经济合作区等；经济发展历史和地缘条件，我国开发区存了推行全球化战略，势必要以自身的资金批准先后决和技术优势与中国特定的经济活动空间开发区的级别呈现自上而下的态势，如国在着明显的差异。总体来讲，定开发区不同的发展优势，ｌ９９２年以前批相结合，从全球的角度将中国开发区作为家级、省级、地市级、区县级、乡镇级、村级准的天津、大连、广州三个开发区经济总组织其生产运营的酋选之地。但很多开发等工业园区。开发区的发展之所以呈现如量之和占全部国家级经济技术开发区经区内的外商投资企业尽管产出很高、利润此陕速的发展态势，主要是因为我国开发区在对外开放、吸引外商投资、扩大外贸济总量的３Ｏ％以上，并持续保持领先水很好，但从区域发展的内生动力而言，外出口、发展高新技术、促进区域经济发展、平，而后批准的昆山、长春、沈阳三个开发资企业仍然“ 游离 ” 于区域之外。这些外资产业结构调整、城市空间结构调整等多方区的增长速度最陕；政策导向决定开发区企业鲜少关注与当地企业的联系，而当地面起到了窗口、辐射、示范和带动作用。经济发展态势，东部沿海开发区的经济发企业也苦于无缘与这些外资企业实现有二、我国开发区发展存在的主要问题展状况远远高于中、西部地区，同时在大效协作，使得 “ 近水楼台” 难于“ 先得月” 。这（一）用地指标不合理力发展西部的号召下，近些年来重点发展种情况下，要强调社会文化联系在开发区我国开发区发展的过程，与我国改革的西安、重庆、成都经济技术开发区的发发展中的重要作用，注重“ 以情联商 ” 、 “ 以开放战略的实施过程紧密相联并与全球展状况远远优于西部其它经济技术开发诚联商 ” 、的招商模式，实现内外资企业的经济活动密不可分。由于在时间上的阶段区；历史和地缘条件决定开发区发展的实密切联系。这就需要开发区应发挥相应的性和空间上的梯度陧，我国开发区是在沿力，由于我国第一批开发区主要集中于经经济管理的优势，着力制定适应内外资联海开放城市和其他城市划定的小块区域济发展活跃的沿海城市，这些地区占据了动发展的特殊优惠政策和高效运营体制中实验性的发展，所以在规划之初由于各地缘优势，能较快捷地利用周边的经济条和环境；应着力搭桥牵线强化内外资企业种原因在用地指标的划分上存在着一定件，而后起的第二、三批开发区大部分集之间的联系和协作；尤其应成立可行的服程度的不合理现象，如如青岛、烟台、连云中在经济相对保守的中西部地区，因此第务平台实现内外资企业之间有效转移专三批开发区的实力明显低于第一批经有技术和知识，港等开发区因规划面积过大，造成土地大二、提高地区的学习和创新能量闲置；而如温外『和上海漕河泾等开发区济技术开发区的经济实力。力，真正实现整个区域内外资企业联动发则由于用地规模太小，限制产业的进一步三、我国开发区发展的措施展。集聚。（一）整合资源形成立体空间优势参考文献（二）内外资利用脱节由于特定的历史原因，我国开发区依【１】付晓东、胡铁成，区域融资与投资环境由于区域经济空间相互作用的微观然延续以往开发区发展的惯性模式，一味评价，商务印书馆，２００４．１１．机制是企业，所以如何通过与跨国公司建追求批租土地、争上项目，并积极寻求政［２】夏海钧；中国高新技术产业开发区发展立生产链的联系，纳入其全球生产运营的策层面上的园区级别建设，而从全国来研究【Ｄ】：暨南大学；２００１年．体系，协助本地企业从跨国公司获得知识讲，由于各地都设有国家级的开发区，所【３］石万鹏，中国投资环境与政策，中国经和技术转移，缩小与国际先进技术的差以这种特殊政策的效力将越来越弱化。而济出版社，１９９３．企业投资不仅要［距，成为摆在各个开发区面前不可忽视的从企业的本质特性而言，４】何兴刚．城市开发区的理论与实践。西问题。而目前我国大部分开发区由于历史关注于开发区的政策层面，而且更要关注安：陕西人民出版社．１９９５．和经验的原因，在设计伊始主要定位于如于各类生产要素的时空组合是否有利于

从宪政角度初探开发区法律地位及其行政区化

从宪政角度初探开发区法律地位及其行政区化作者：孙京祥来源：《法制博览》2013年第02期山东财经大学法学院，山东济南250014【摘要】“开发区”作为改革开放的产物为我国经济发展做出了重大的贡献，但随着我国对外开放格局进一步扩大和经济、政治体制改革进一步深化，开发区法律地位不明确以及由其而产生的诸多问题亟待解决，而这严重制约了开发区的进一步发展。

笔者认为应当加强开发区立法，对开发区进行行政区化建设，将有助于开发区打破目前这发展中的瓶颈期，为开发区深度发展插上一双腾飞的翅膀。

【关键词】宪政；开发区；法律地位；立法；行政区划在国际上，“开发区”通常称为“世界经济性特区”，是当今世界自由港区、各类经济自由区或自由经济区的统称。

［1］我国开发区是指由国务院和省级政府批准在城市规划内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区，广义上还应包括五个经济特区（特区与本文讨论的问题有所区别故不作论述）。

自从1984年由国务院批准设立的第一个开发区“大连经济技术开发区”挂牌成立以来，经过二十八年的发展，我国的开发区建设取得了令人瞩目的成就，其创新、高效、集约等显著特点对社会整体发展起到了非常好的辐射、带动作用。

尤其是国家级的经济技术开发区和高新技术产业开发区的运作更加规范，发展得更加成熟，极大的推动了社会经济发展与城市化进程。

［2］但随着我国对外开放格局进一步扩大和社会主义市场经济体制、政治体制改革进一步深化，开发区法律地位、开发区管委会法律地位及其他机构法律地位和开发区政策等许多方面需要进一步明确和调整，而由其产生的诸多问题也亟待解决，这已严重制约了开发区的进一步发展。

本文从国家级开发区“济南高新技术产业开发区”（以下简称高新区）入手以小而窥大，以宪政角度对开发区法律地位问题及其因法律地位不明确而产生的矛盾与解决矛盾的对策问题进行探讨，从而对未来为理顺开发区法律关系进行开发区立法和行政区化建设进行构想与展望。

开发区管委会法律地位问题研究

开发区管委会法律地位问题研究刘鋆【摘要】我国的国家开发区作为社会主义市场经济的实验区和试水区,推动了我国的改革开放,其管理体制具有过渡性特点.我国开发区的经济发展一直保持着高速发展的态势,并形成了适用于不同区域的各具特色的管理体制.但开发区管委会作为开发区的管理机构,其法律地位的不明确在一定程度上制约了开发区经济的发展,使得开发区综合改革的功能出现了异化.如何准确界定开发区管委会性质,构建可促进开发区经济社会可持续发展的新的管理体制,是亟待解决的问题.建议将开发区管委会定位为地方政府的派出机关,继续强化开发区的综合体制改革,保持开发区的体制优势.【期刊名称】《武夷学院学报》【年(卷),期】2015(034)005【总页数】4页(P18-21)【关键词】开发区;管理体制;管委会;法律地位【作者】刘鋆【作者单位】郑州大学法学院,河南郑州450001【正文语种】中文【中图分类】D921.12随着开发区的发展和外部经济社会环境的变化，开发区管理体制的不完善日益显现，开发区管理体制的非规范化运行已经严重影响到了开发区的进一步发展。

随着改革开放的深化以及经济全球化的加快，一直重视高效率发展，忽视规范化发展的开发区遭遇到了新的挑战和冲击。

开发区管委会法律地位的不明确，势必会使得管理体制方面缺陷日益显现：尽管开发区所在的省（市）人大都吸取了发达国家的成功经验，使得开发区向兼顾经济、社会、环境、资源等众多建设任务的新型发展平台转型，制定了有关开发区的管理条例，但尚未形成一个适应经济开发区发展要求的国家性法律制度体系。

开发区管委会并没有相当于政府的行政执法资质，尚未得到法律法规充分的授权。

分析当前我国开发区管委会面临的困境及其成因，在法制体系中对开发区转型发展所需要的行政行为能力与行政责任能力加以保障，有助于开发区管理体制走上规范化运行的轨道。

（一）开发区内外、新旧管理体制矛盾冲突开发区管委会这一准政府管理模式兼有政府与企业的双重属性，是提升开发区产出效益一种非常行之有效的方式。

开发区管委会法律地位研究

开发区管委会法律地位研究开发区作为推动区域经济发展的重要引擎，在促进产业集聚、优化资源配置、推动科技创新等方面发挥着关键作用。

而开发区管委会作为开发区的管理机构，其法律地位的明确对于开发区的有序发展至关重要。

一、开发区管委会的产生与发展开发区管委会的出现，是为了适应改革开放和经济发展的需要。

在早期，开发区通常被视为经济特区的延伸，旨在吸引外资、引进先进技术和管理经验。

开发区管委会作为政府的派出机构，承担着规划、建设、招商、管理等一系列职能。

随着经济的不断发展，开发区的类型和功能日益多样化，从最初的经济技术开发区、高新技术产业开发区，到后来的保税区、出口加工区等。

开发区管委会的职责也在不断拓展和深化，不仅要关注经济发展，还要兼顾社会管理、环境保护等多个方面。

二、开发区管委会的性质与职能从性质上看，开发区管委会通常被认定为政府的派出机构。

然而，其与一般的行政机关又存在一定的差异。

一方面，它具有行政管理的职能，能够代表政府行使一定的行政权力；另一方面，它又具有一定的灵活性和自主性，能够根据开发区的特点和需求，制定相应的政策和措施。

开发区管委会的职能涵盖了多个领域。

在经济方面，包括制定发展规划、招商引资、项目审批、企业服务等；在建设方面，负责基础设施建设、土地开发利用等；在社会管理方面，承担着治安维护、劳动保障、安全生产等职责。

此外，还需要协调与上级政府部门、周边地区以及区内企业和居民的关系。

三、开发区管委会法律地位的困境尽管开发区管委会在开发区的发展中发挥了重要作用，但其法律地位却存在一些困境。

首先，法律依据不足。

目前，关于开发区管委会的法律规定较为零散，缺乏统一、明确的法律规范，导致其在行使职权时存在法律依据不充分的问题。

其次，职权边界模糊。

开发区管委会的职权范围往往没有清晰的界定，与其他政府部门之间存在职能交叉和重叠，容易导致管理混乱和效率低下。

再次，行政主体资格不明确。

在一些情况下，开发区管委会的行政主体资格受到质疑，其作出的行政行为的合法性和有效性难以得到保障。

开发区管委会法律地位研究

开发区管委会法律地位研究在我国经济发展的进程中，开发区管委会扮演着至关重要的角色。

开发区作为经济发展的重要引擎，其管委会的法律地位却一直是一个备受关注且存在诸多争议的问题。

明晰开发区管委会的法律地位，对于保障开发区的有序运行、促进经济的持续发展以及维护相关主体的合法权益，都具有极其重要的意义。

开发区管委会的产生，源于我国改革开放以来对经济发展模式的探索和创新。

为了吸引投资、促进产业集聚和推动区域经济增长，各地纷纷设立开发区，并成立了相应的管理机构——开发区管委会。

然而，由于其成立的背景和发展的特殊性，导致其法律地位在法律规定上存在一定的模糊性。

从性质上看，开发区管委会并非传统意义上的行政机关。

它往往是由地方政府授权或者委托，行使一定的行政管理职能。

但这种授权或委托的方式和范围在不同地区和不同情况下存在较大差异，使得其法律性质难以简单界定。

在一些情况下，开发区管委会被视为政府的派出机构；在另一些情况下，又可能被看作是具有一定行政职能的事业单位。

这种性质的不确定性，给开发区管委会的职责履行和权力行使带来了一定的困扰。

在职能方面，开发区管委会承担着招商引资、土地开发、基础设施建设、企业服务等众多重要职责。

然而，由于法律地位的不明确，其在履行这些职能时常常面临权限不清、职责不明的问题。

例如，在土地征收和出让方面，开发区管委会是否具有完全的权力和资格？在对企业的监管和服务中，其执法依据和程序是否合法合规？这些问题都需要从法律层面进行明确和规范。

开发区管委会的法律地位不明确，还导致了在行政诉讼中的困境。

当开发区管委会的行政行为引发争议时，其是否具有行政诉讼的被告资格往往成为争议焦点。

如果将其视为行政机关的派出机构，那么在符合一定条件下可以作为被告；但如果认定其为事业单位，则可能需要以委托的行政机关为被告。

这种不确定性不仅增加了司法实践的难度，也影响了当事人合法权益的及时有效保护。

此外，开发区管委会与其他行政机关之间的关系也较为复杂。

开发区管委会法律地位研究

开发区管委会法律地位研究改革开放以来我国诞生了各类开发区。

2010年11月11日，国务院办公厅正式复函商务部，同意金华、吴江、常熟、淮安、江宁、上饶、宁乡、邹平、武汉吴家山、钦州港经济开发区等10家省级经济开发区升级为国家级经济技术开发区，实行现行国家级经济技术开发区的政策。

2011年7月，国务院相继批准了34家省级开发区升格为国家级，截止到目前，国家级经济技术开发区的数量已突破百家。

经过二十多年的发展，开发区在我国经济建设和推进城市化进程中的作用有目共睹，成为国内最具增长活力的地区。

但是，由于长期以来形成的“重创新，轻规范”的思维定势，全国曾经一度出现的各类“开发区热”导致很长一段时间内，国内开发区处于盲目扩张，无序发展的状态。

尽管我国政府从1997年以来采取了严格审批、全面清理整顿的政策后这一状况得以改善，但从开发区的长远发展来看，开发区的管理失范问题尚须得到更进一步解决。

笔者认为，开发区管理失范的主要原因在于，由于当前我国有关开发区全国性立法缺失所导致的开发区管委会法律地位的不明晰管委会法律地位的不明晰在实践中极易引发行政主体是否适格的问题，同时产生行政职权与行政职责不统一，弱化开发区管委会的行政效能。

因此，针对开发区管委会所面临的法律困境，明晰其法律地位，对于规范国内各类开发区的管理，实现开发区的“可持续发展”意义重大。

一、开发区管委会的现实分析开发区管委会是对开发区进行管理的专门机构。

根据《国家经济技术开发区管理机构职责》第32条的规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作”。

同时，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第67条的规定：“开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。

谈我国开发区管理体制的法律缺失及法制建设

谈我国开发区管理体制的法律缺失及法制建设内容摘要:尽管我国开发区建设取得了巨大成就,但开发区管理体制整体上仍存在诸多问题,尤其是管委会法律定位不明确、管理职权模糊,影响着开发区的进一步发展。

因此以法律明确开发区管委会的定位及职能权限,科学设置开发区管理机构,并赋予其创新实验权,可以促进开发区发展再上新台阶。

关键词:开发区管理体制法律缺失法制建设经过几十年的探索,我国开发区建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理运行机制,树立了全新的“服务型政府”的管理理念,以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能,但开发区管理体制法律缺失却制约着开发区的进一步发展。

我国开发区管理体制法律缺失状况及原因分析(一) 开发区管委会的法律定位不明确就全国看,开发区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定,致使开发区管委会有名无实。

1.开发区管委会被视同一级地方政府,但又不是一级地方政府。

因为地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第一条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。

其中并没有提及开发区管委会。

2.开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。

地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。

县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。

市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关”。

开发区管委会既没有得到《组织法》的确认,也不符合《组织法》规定的程序要求,所以不属于地方人民政府的派出机关。

3.开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。

开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显区别:一是派出的主体不同,前者由政府派出,后者由政府职能部门派出;二是法律、法规授权范围不同,前者获得的授权相当广泛,后者获得的授权有限;三是实施行政行为时采用的名义不同,前者一般采用自己的名义,后者一般采用职能部门的名义;四是责任和能力不同,前者在授权内和授权外都是当然的责任主体,而后者在授权外不能充当责任主体。

对开发区管理体制的思考和建议(合肥)

创新开发区管理体制我国经济技术开发区起源于1984年，是改革开放的标志性产物和重要成果。

到2006年，全国共有国家级开发区54个（含5个工业园区）。

经过 20 多年的发展，国家开发区的经济总量达到我国国内生产总值的4.49%，高新技术产品出口占全国的68%，对我国的经济发展做出了重要贡献，并且探索出了一条精简高效的政府管理模式。

但是，由于我国关于经济技术开发区的法律缺失、定位模糊、职责不清，严重影响到经济技术开发区未来的进一步发展。

为此，我们学习小组以国家级经济技术开发区管理体制为对象进行了专题调研。

按照党校的要求及安排，我们小组采取实地考察、座谈讨论交流、征集文章、广泛查阅材料等调研方法，于五、六月间重点考察了北京经济技术开发区、合肥经济技术开发区，并对大连、青岛、烟台、广州开发区、苏州工业园等进行了间接调查。

初步了解到经济技术开发区发展中的许多重大问题，尤其是随着经济技术开发区的深入发展和区域社会化问题的出现，经济技术开发区管理体制已经出现了种种不适应的现象，面临着是继续深化管理体制改革还是复归旧体制的选择。

经济技术开发区已经走到了十字路口，如果不能很好地解决管理体制问题，势必将影响到经济技术开发区的进一步发展和完善。

一、经济技术开发区何为改革开放的标志性工程，创造了显著的经济效益，探索了高效的管理模式，为我国经济发展做出了巨大贡献建设经济技术开发区是以邓小平为代表的第二代中央领导集体的重要决策，是改革开放的一项重要成果，对加快我国改革开放、促进经济发展产生了重大作用。

1984年8月，国务院批准设立大连经济技术开发区，启动了我国经济技术开发区的步伐。

按照当时国家设立开发区的基本构想，希望开发区能达到两个目标，即：引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。

可以说，两大设想基本实现了。

2005年，但家国家级经济技术开发区共实现国内生产总值8195 亿元，创造税收121 亿元，解决就业417万人。

初探“法治开发区”的创建

初探“法治开发区”的创建提要：1，经济技术开发区的定义；2，经济技术开发区的法律地位；3，经济技术开发区的法制与法治；4，“法治开发区”的创建工作。

随着我国经济技术开发区建设的不断提高与广泛的发展，经济技术开发区的法制与法治问题日益为大家所关注和重视，这对于经济技术开发区产能优势发挥的持续性以及开发区的科学发展都有着重要的保障性作用。

1，关于经济技术开发区的定义首先，我们要从理念上明确经济技术开发区的定义：为引进国外资本、先进技术与管理经验，发展高新技术产业并带动其他产业的发展，在一些城市和地区中划出的实行一系列类似经济特区优惠政策的地区。

经济技术开发区是中国最早在沿海开放城市设立的以及发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内设立，实行经济特区的某些较为特殊的优惠政策和措施。

从发展模式看，增加区域经济总量是其直接目标，以外来投资拉动为主，产业以制造加工业为主。

2，关于经济技术开发区的法律地位在经济技术开发区的兴办过程中，客观形势不断提出开发区的法制与法治问题。

这还要从开发区的法律地位问题谈起。

开发区的法律地位也就是开发区的法律性质、特征和应该享受的权利与承担的义务问题。

这是各经济技术开发区在立法时必须明确的。

各开发区立法各有不同，但是基本应该应该知道并掌握以下几点：1.它不是一级独立的性质区域，而是在开放城市直接领导下的一个特殊区域。

它的最高管理机关，是开放城市人民政府设在开发区的管理委员会。

管理委员会是市人民政府的派出机构，它经市人民政府授权，代表市人民政府对开发区实行统一管辖权。

2.经济技术开发区它必须是一个技术密集和知识密集的生产区域，必须以发展具有先进水平的工业生产和科学技术研究为住。

3.它享有一定的特殊的权利，并在某些方面具有相对的独立性。

也就是说，经济技术开发区必须具有较大的自主权和更加优惠的政策。

它既要接受本市人民政府的领导，又要独立行使本市各职能部门的有关权力。

浅论经济开发区管理机构依法行政

经济开发区依法行政问题探析闫芳谢珲依法行政是现代法治国家的政府所普遍遵循的一项法治原则，这在当前我国各级政府及法律、法规授权具有行政管理职责的组织中得到共识。

经济开发区虽然本质上不属于政府序列范围，但作为一种以发展经济为主要功能的社会组织，多数地方均通过地分性法规授权开发区具有一定行政管理职能，于是依法治区也就成为开发区发展过程中的当然之义。

开发区在建区伊始就明确提出“依法治区”的指导思想。

围绕依法治区的基本要求，开发区按照关于促进所在省、市依法行政的一系列法规、规章和规范性文件为参照依据，结合开发区经济功能的属性，建立了相对完善的促进开发区管委会及其内设机构依法行政的制度体系。

这些制度对开发区营造适应市场经济和国际规则、国际惯例的投资环境起到了重要的促进作用。

开发区作为各地发展经济、对外开放的先行区域，其依法行政应该需要从两方面去理解，一方面是作为具有一定的社会、经济功能的社会组织所具有的国内法上的依法行政，另一方面是作为先行对接国际社会、外向型特点浓厚的实行特别政策的经济功能区所具有的国际法、国际惯例上的“依法行政”。

第一方面的依法行政，人们比较容易理解，也是目前各地所普遍倡导的做法。

但对开发区来说，恰恰是第二方面的依法行政具有更深刻的意义。

首先，开发区设立之初，在国内、省、市法治环境尚不成熟的条件下，开发区区域内的社会、经济管理，甚至一定范围的民生管理都参照了国际规则、国际惯例，这种国际规则、国际惯例的主动对接是开发区发展初期的最大特色，也是促使开发区快速发展的重要动力；其次，开发区作为对外开放的先行区域，对其国际规则、国际惯例的主动对接，又反过来促进了国内法意义上的依法行政。

一、经济开发区依法行政的依据剖析（一）经济开发区的本质特征1、在空间上具有特定区域性，即划定明确的区域范围，，有效地控制管理好特殊经济区与其他区域的分界线。

2、在活动领域上具有经济限制性，即严格地将自己的活动限制在经济领域，以便获得国内、省、市的广泛认同与支持。

开发区人大机构：法律定位与实际运行

开发区人大机构：法律定位与实际运行作者：潘国红来源：《人大研究》 2018年第2期开发区主要是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域”1。

据不完全统计，从1984年开始设立开发区至今，目前我国拥有437家国家级开发区、1600余家省级开发区以及超过2万家各类主题产业园。

近年来，随着开发区城市化、现代化的不断发展，开发区已由工业区向城市综合区转型，原有的管委会主导模式已经不能适应开发区发展形势的需要。

一些开发区先行先试设立了人大机构，但由于现行法律对开发区人大机构没有作出明确规定，开发区人大机构的性质和职能尚未明确，各地开发区人大机构对“干什么”“怎么干”理解差异性大、随意性强，影响了开发区人大机构工作的正常开展和功能的有效发挥。

本文拟在分析当前开发区人大机构运行现状的基础上，探究开发区人大机构的法律定位和职责界定，对加强开发区人大工作和建设提出构想。

一、当前各地开发区人大机构的运行模式近年来，全国一些发展比较成熟的开发区积极探索实践，相继建立了人大机构。

2009年，河南省郑州市十三届人大常委会第三次会议审议通过《关于在郑州高新技术产业开发区和郑州经济技术开发区设立工作委员会的决定》。

2010年11月，13家国家级开发区在江苏省无锡市发起成立全国开发区人大工作联席会议和全国开发区人大研究会，探讨开发区人大机构建设问题。

2014年山东省人大工作会议通过《中共山东省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》，提出“国家级和省级开发区可明确相关机构和人员承担有关人大工作”。

2015年6月，《中共江苏省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》提出“根据工作需要，探索在具有行政管辖职能的省级及以上开发区设立人大工作委员会”。

目前，我国各地开发区的模式和体量参差不齐，人大机构的设置方式和称谓也不一致，主要是这样两种：一种是由设立开发区的政府一级人大常委会派驻成立开发区（或新区、管理区）工作机构，或称为工作委员会，或称为人大（代表）工作联络处；另一种是在开发区党工委下成立临时性地工作协调机构，多称为人大工作室或人大联络处。