第九章 公共政策的研究及其应用

在内容分析与过程分析中两者可以交叉使用。将 内容分析、过程分析与规范分析、描述分析结合 起来就产生出四种分析类型: 公共政策内容的规范性分析、 公共政策内容的描述性分析、 公共政策过程的规范性分析、 公共政策过程的描述性分析等。 公共政策内容分析主要是对“政策将要影响的特 定目标或目标的集合,期望的特定事件过程，选择 的特定行动路线，提出的说明意图的特定陈述,以 及采取的特定行动”等方面所作的分析。
第九章
公共政策的研究及 其应用
第一节
公共政策的研究者与研究组织
公共政策的研究，指的是政策研究者和研究组织为
了给决策者提供解决公共问题的有效信息、政策方 案或可操作建议而运用多学科的系统知识进行的科 学规划、分析和预测活动。 公共政策研究者一般是指那些独立于决策部门和政 策研究组织之外，依靠其自身所掌握的丰富的专业 知识和科学的分析方法，专门从事政策规划、分析 和预测的人员。

（2）沃尔夫的系统分析模式
沃尔夫在《市场或政府》一书中提出了与麦考尔、 韦柏不同的政策分析模式。

他主张公共政策的分析除了应重视对政策制定的分
析外，还应加强对政策执行的分析。

沃尔夫首先对在美国60年代所流行的政策分析的 步骤进行了说明，主要有以下几个环节： （1）仔细收集和分析政策所研究的领域中的各种 有关数据资料，特别是定量化的资料； （2）运用定量数据分析结果以及政府机构内在关 系的资料，借助相关的理论，建立研究领域内各种 变量之间的关系； （3）建立分析模型，详细说明因变量与自变量之 间的关系； （4）提出多种可供选择的方案； （5）通过检验所选择的方案模型,并对照实现政策 目标所要达到的结果进行比较。

四是能否对提供个人或机构行为动力的内在性(标 准、目标)加以修正,使其更加接近最终所要得到的产出？ 五是否能在新的政策和项目中建立一个改善了的信 息反馈和评估系统,以减少由于“当事人”出面组织和 广告宣传的介入而引起的风险？

（3）邓恩的信息转换分析模式 邓恩认为，公共政策分析主要是解决事实、价值、
第二节
研究活动：政策规划、政策分析和政策预测 一、政策规划
公共政策研究者和研究组织的政策规划活动主要包
括以下几个方面： （一）规划特定的研究问题 （二）规划设计研究方法论 （三）开发备选政策方案 （四）完成政策建议报告的规划分析
二、政策分析
（一）公共政策分析的意义、要素和原则 公共政策分析是指，政策研究者和研究组织以及决

即两种逆向调节: 一是以非市场手段作为一种逆向调节,以减少市场缺陷; 二是以市场缺陷的反逆向调节来减少非市场缺陷。

规范创造性分析也有五个方面： 一是能否有相对简单和容易的管理方法,能够在市 场运行中有效地减公认的市场缺陷,从而提供一个可以 接受的解决办法？ 二是能否创造一些这样的政策,当市场缺陷过大， 比如当公共物品和私人物品都有很大的外部性即将不利 的方面转移给社会？ 三是能否设计一种改善市场产出的度量方法,从而 使得那些由于缺少合适的度量而产生的非市场缺陷得以 减少，能否使得检验具有连贯性？
策者把科学的知识和方法应用于政策的选择和公共 问题的解决，在公共政策领域内创造和应用知识的 复杂的社会过程。 公共政策分析的范围既包括政策内容，又包括政策 问题的形成、政策规划及政策的合法化、政策的执 行与结果等阶段的政策过程。 公共政策分析的目的在于寻找解决公共问题的适当 方案。
1.政策分析的意义： (1)通过整合性与科际性的分析，发现问题的要害 和症结所在。 (2)帮助决策者减少决策失误。 (3)改善公共部门在决策上的低效状况。 (4)增强决策的预期性和取向性。
面的内容:
（1）问题建构分析,明确政策问题是什么,如何解
决; （2）对已有的与将要制定的政策具有一定相关性 的政策进行分析,了解这些已有的政策制定的原因， 制定的过程，实施的效果; （3）对解决有关问题所提供的相关政策可能产生 的结果进行预测; （4）对已有的相关政策与即将产生的政策的价值 进行评价; （5）提供即将付诸实施的政策可能产生哪些价值 的信息。
公共政策内容的描述性分析是将政策内容中的一 个或多个属性作为与政策过程相关的解释变量,研究 它们对整个政策内容的影响。 这类政策内容属性主要有:政策领域、制度价值、 政府层次、支持程度、公众实际满足程度与象征性 满足程度，等等。 公共政策过程的规范性分析主要是对政策运行的程 序性加以分析。

这类分析或者是对现行的政策程序提出改进意见， 或者重新设计出一套新的程序。公共政策过程的描 述性分析主要是对政策周期中的一个或几个阶段进 行研究。 政策周期包括政策表述、政策决策、政策实施、 政策效果评价、政策反馈等环节和阶段。 研究者也不是对所有的环节都感兴趣,其中研究 得比较多的是政策表述与政策效果评价两个环节。 前者的研究重点是分析政策问题的性质、政策的范 围。 后者研究的重点是对政策的效果、效能及成本效益 进行分析。

沃尔夫还提出了执行的规范性分析和规范创造性分析问 题。 他认为对执行的规范性分析有三大目的:

一是了解执行政策的难易程度。 二是对实际的市场不足同执行非市场修正即政府干预 时潜在的不足进行比较。这种比较有点类似于人们在作计 划、进行项目规划和财政预算的讨论中所涉及的“零基础 预算”。

三是通过针对某一类特定的问题,在市场缺陷与非市 场缺陷之间进行一种系统的比较,以及在各种可供选择 的政策所产生的种种潜在的非市场缺陷之中进行比较。 这种比较将有助于激发人们发现创造新的政策或者改善 现存政策的办法。
3.公共政策研究组织的类型 （1）官方的政策研究组织。 （2）半官方的政策研究组织。 （3）民间的政策研究组织。

1.公共政策研究组织的体制 （1）政策研究组织大都建立了一套卓有成效的组
织及领导体制，大致有如下几种模式： 1)直线型：管理权限比较集中的组织及领导模式， 强调下级为上级负责。 2)职能型：即更强调对专业职能的分工与管理。规 模较大的研究机构采取这种形式的为多。 3)直线参谋型：这一模式综合了直线型与职能型两 种形式的优点，既保证了集中又保证了分散的专业 管理作用。许多大型研究机构采取这种组织形式。 4)双重领导型：即把对事务性管理与对学术和咨询 的管理区分开来。

2.政策分析的要素 政策分析的要素与政策内容和政策过程的构成要素
是一致的。 政策分析的基本要素有： 问题。 目标。 方案。 模型。 评估标准。 实施效果。 环境和信息。
3.政策分析的原则 (1)民主化原则 (2)系统性原则 (3)协调性原则 (4)多样性原则 (5)分合原则
（三）公共政策研究者的特征 1.研究成果的功用性。 2.身份上的民间性。 3.研究过程的独立性和自主性。 4.研究方法的专业性。 5.主体运行的单一性。
二、公共政策研究组织
(一)
公共政策研究组织的特征、宗旨和类型 1.公共政策研究组织的特征 (1)从组织功用看，政策研究组织以改进政策制定 为目标，包括对政策制定系统的功能与组织机构进 行改进，从而为产出高质量的政策方案服务。 (2)从人员及其知识结构看，政策研究组织是由具 有多学科知识背景的学者和具有丰富实践经验的前 政治活动家、前高级公务员组成的智囊型的群体。
(6)预测性原则
（二）公共政策分析的过程和若干基本关系
1.公共政策分析领域比较具有代表性的分析过程模
式。 (1)麦考尔―韦伯分析模式 在斯图亚特.S.那格尔编著的《政策研究百科全书》 中,收录了美国学者麦考尔与韦伯有关公共政策分析 模式的论述。这两位学者认为,公共政策分析应集中 在对其内容与过程的分析上，使用的方法有规范性 分析、描述性分析两种。
3.曾经或正在政府、政府代理机构和公共团体内部
从事研究工作和信息分析工作的人员。 4.曾经或正在压力集团和院外活动团体进行政策研 究工作的人员。 5.曾经或正在政党内部一些为支持政党政治活动、 维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门 或团体内从事政策研究的人员。 6.自由职业的政策咨询人员。

公共政策内容的规范分析主要涉及到公共政策的 本质。
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这类分析包括两个方面： 一是使用批判的方式分析一个特定的公共政策， 其目的或是对现行的政策提出改进意见，或是建 议制定不同的新政策，从而使政策制定者确立较 高的政策价值目标； 二是未来分析，包括两个方面:一是对当前政策的 未来结果进行分析,二是探讨各种适合于预测未来 社会发展变化的政策。
（2）在职能设置上，各政策研究组织都很注重内部组织的
合理化以及外部组织的灵活性。
1)内部管理体制。政策研究组织一般采取理事会领导下的
经理负责制。
2)对外组织体系。许多政策研究组织还设立了对外组织，
主要负责对外交流工作，包括开展对外学术交流，定期或不
定期地组织专题讨论会等。
2.公共政策研究组织的作用 (1)作为咨询性参政机构，政策研究组织向决策者
(3)从体制构成看，政策研究组织实行学科分类与
课题研究相结合的管理体制。 (4)从组织运行看，政策研究组织坚持研究、教学 (包括培训)、开发(包括咨询)三位一体；坚持基础 研究与应用研究并重，描述性研究与解释性研究并 重。 (5)从价值追求和道德要求看，政策研究组织强调 要坚持实事求是。 (6)从组织环境看，政策研究组织必须尽可能地与 政策制定者和执行者保持良好的合作关系。
2.公共政策研究组织的宗旨 改进政策制定、实现公共决策的科学化与民主化是
公共政策研究组织的最终目标。围绕这一目标，政 策研究组织的宗旨可以概括为以下几个方面： (1)帮助决策者发现问题、确定目标。 (2)为决策者拟制、评估备选政策方案。 (3)对政策执行情况进行检测和反馈。 (4)构建分析模型和相关理论，发现公共决策过程 中诸因素之间的因果联系或相关性。
（二）公共政策研究者出现的意义
公共政策研究者的出现,对于政策科学和公共政策
实践都具有重大的意义和深远的影响： 1.公共政策研究者的出现是公共政策研究范式发生 深刻变化的重要标志。 2.公共政策研究者的出现是公共政策研究队伍健全 的重要标志。 3.公共政策研究者的出现是公共政策研究职业化的 重要标志。
规范三大问题。 与此相对应，也有三种分析方法:经验方法、评价 方法、规范方法。 经验方法所提供的信息是描述性的。
其作用主要是描述具体的公共政策的因果关系,指
出某事物是不是存在。评价方法所提供的信息是评 价性的。主要是决定具体政策的价值，即是否值得 做。
邓恩提出，公共政策分析至少应当包括下列五个方
提供政策建议。 (2)作为知识的积累者和创造者，政策研究组织提 供新的思想和观念。 (3)作为评估性机构，政策研究组织提供有关政策 结果的信息。 (4)作为人才成长、储备的机构，政策研究组织源 源不断地向政府输送高质量的官员和专家。 (5)作为宣传性机构，政策研究组织可以通过制造 舆论的方式来传播其思想和观点。
(三)
公共政策研究组织的研究风格 政策研究组织的研究风格,主要是指政策研究组织 在其运行过程中所体现出来的目的、学风、方法等 方面的特点，主要是指其研究工作中表现的特点： 1.立足现实，着眼未来。 2.价值取向上的科学诉求。 3.研究成果的文本化。 4.研究方法上的多元化。 5.跨学科研究。
政策研究组织在研究方法上特别注意强调如下几个方
面： 1.促使研究人员熟悉不同学科的思维方式或核心思想。 2.鼓励研究人员从社会、政治、经济的宏观角度出发， 理解政策制定过程，把自己的专题研究同整体性研究 结合起来，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识。 3.经常对行之有效的方法加以总结，鼓励不断创新， 不断构建新的方法论。 4.重视人的因素，认为政策研究最终要靠“人的智 慧”。
一、公共政策研究者
（一）公共政策研究者的构成及来源
公共政策研究者一般包括兼职政策研究人员和专职
政策研究人员两种类型，但是他们的专业背景和学 术取向却有着很大的不同。公共政策研究者的来源 主要包括以下几个方面： 1.对公共政策研究尤其是对政策过程感性趣的大学 教师。 2.曾经或正在独立的研究机构和思想库从事专业性 研究工作的人员。