印度学前教育公平的法律与政策研究_庞丽娟

印度政府通过立法保障对弱势群体儿童的财政 投入具有重要的意义。它再次明确和强调了国家促 进学前教育公平的重要职责， 为各级政府履行其相 应的投入职能提供了鲜明的导向和政策依据。对弱 势儿童财政投入的规定为印度学前教育公平、平等 目标的实现奠定了坚实的物质基础。同时， 它有助于 减少或消除弱势儿童成长和发展所面临的障碍， 改 善其生存和发展的状况， 从而保障所有儿童的健康 成长和发展。
关键词： 印度； 学前教育； 教育公平； 弱势群体
一、印度学前教育公平相关法律与政策制订的 背景
印度自独立以来， 十分重视本国学前教育事业 发展中的公平与平等， 不仅在《印度宪法》中明确提 出平等教育的法律原则， 还通过制订一系列相关教 育政策， 如《国家儿童政策》、《国家教育政策》《国家 儿童宪章》和《国家儿童行动计划》等， 为印度学前教 育事业的公平与均衡发展提供了重要的法律基础与 政策保障。印度学前教育公平相关法律与政策制订 的背景主要包括以下三个方面：
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教育发展研究 ２００８．１３－ １４
印度学前教育公平的法律与政策研究
!庞丽娟 沙 莉 刘小蕊
摘 要： 学前教育作为教育和社会公平的起点， 正受到越来越多的关注。立法保护弱势群体利益， 促进学前教育 公平渐成为世界性的趋势与潮流。本文通过对印度学前教育相关法律与政策的研究， 归纳出印度促进学前教育公平 的法律与政策的主要特点， 对于我国通过立法促进学前教育公平与均衡发展具有一定的借鉴意义。
２．明确政府保障学前教育公平的职责 为保障《印度宪法》等法律和政策中公平与平等 原则的顺利实施和有效落实， 近年来， 印度在制订并 颁布的多项学前教育及相关法律与政策中不断重申 与明确该原则， 特别是通过立法和制订相关政策明 确并强化政府保障印度学前教育公平的重要职责， 以保障学前教育公平的实现。 首先， 印度在法律和政策中对政府促进学前教 育公平的责任做出总的原则性规定。１９５０年《印度宪 法》明确规定联邦政府的职责， 要致力“消除各邦之
庞丽娟 沙 莉 刘小蕊／北京师范大学教育学院 （ 北京 １００８７５）
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１９８６年印度的《国家教育政策》指出，“教育有助 于消除不同民族、各社会经济集团和不同地区之间 的差异， 从而缓和分裂状态。教育开发人力资源， 而 人力资源能使其他各种资源增值， 所以教育是一种 开发性投资”。［６］在深刻认识教育功 能的基础上 ， 印 度十分重视儿童的地位和价值， １９７４年颁布的《国家 儿童政策》 中明确提出，“儿童是极其重要的国家财 富”。２００５年颁布的《国家儿童行动计划》指导原则之 一即为“儿童是一种财富并且是拥有人权的人”。教 育的民主化对印度民主社会的建立有着至关重要的 影响， 而学前教育作为国家教育制度的第一环节以 及公民教育的起点， 其公平性理应得到保障。重视学 前教育公平、保障儿童的受教育权利， 成为印度政府 建立民主社会的必然要求。由于对学前教育和儿童 发展重要性的认可， 近年来， 印度政府越来越重视本 国学前教育事业的发展， 这在有关儿童保护、发展和 教 育 的 宪 法 条 款 、立 法 措 施 、政 策 框 架 、行 动 计 划 和 公共项目中都有明显体现。２００５年《国家儿童行动计 划》则明确提出，“要普及这样一种观点和理解， 即儿 童的前六年能为其一生的学习能力、个性和才能奠 定基础， 要向所有儿童提供学前教育机会， 使５岁以 上的儿童做好入学准备”。由于认识到学前教育对普 及初等教育和对国家人力资源开发的重要作用， ２００１年《印度宪法》第８６次修正案第４５条规定：“国家 要努力向６岁以下的儿童提供学前教育”， 从而明确 了国家在学前教育事业发展中的责任和义务， 为国 家支持并促进学前教育事业发展提供了宪法依据。
２．学前儿童受教育机会不均等现象严重 由于长期以来积贫积弱， 而且印度政府偏向大 力发展高等教育和义务教育， ［４］ 被排除 在义务教育 之外的学前教育常常处于边缘化或被忽视的状态， 儿童的受教育权利难以得到保障。学前儿童受教育 机会不均等的现象较为突出。此外， 由于长期以来城 市和农村之间经济发展水平的显著差异， 农村地区 贫困的状态迟迟不能得到改观， 占全国人口比例较 大的农村贫困地区的儿童接受学前教育的机会和质 量， 与城市儿童相比都有较大差异。［５］ ３．对学前教育重视程度日益提高
影响着印度社会的政治、经济、文化和教育等诸多领 域。低等种姓出身的子女往往由于家庭贫寒和社会 地位较低， 受教育的权利不易保障。［２］第 四， 印度是 一个农业大国， 其农村人口占总人口的７２％。随着人 口的快速增长， 农村地区仍然没有从贫困落后中解 放出来， 这已成为影响印度基础教育普及的重要因 素。此外， 在社会政治方面， 印度自独立以来， 局势不 断变化， 社会动荡不定， 近年来党派之间的斗争也严 重影响到了印度政府政策的制 订和执行。［３］综 上所 述 ， 由 于 印 度 经 济 、政 治 、社 会 、传 统 等 各 方 面 的 影 响， 其学前教育事业发展面临严峻挑战。
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间 的 差 别 并 保 证 机 会 均 等 ”，“ 对 欠 发 达 地 区 提 供 财 政援助”， 这为印度政府促进学前教育事业的均衡发 展提供了宪法保障。２００１年《印度宪法》第８６次修正 案 第４５ 条 规 定 ：“ 国 家 要 努 力 向 ６ 岁 以 下 的 儿 童 提 供 学前教育。”这一规定不仅进一步从宪法层面保障 了所有６岁以下学前儿童的受教育权利， 而且进一步 明确了国家的责任与义务， 使国家成为保障所有儿 童受教育权、促进学前教育公平的责任主体。其次， 明确政府向所有儿童提供服务、促进儿童健康成长 的具体责任。如， １９７４年《国家儿童政策》明确规定， “国家要逐步增加相关服务的范围， 以使所有儿童均 衡成长能享受到最优的条件”， 确保其身体、精神和 社会性获得充分的发展。在实施的具体措施中强调 国 家 要 保 障 “ 所 有 儿 童 都 要 享 受 综 合 的 健 康 项 目 ”， “国家要向不能充分利用学校正规教育的儿童提供 满足其需求的其他形式的教育”等等。第三， 明确国 家要在财政投入、资源分配等方面确保促进学前教 育公平。如， ２００５年《国家儿童行动计划》不仅明确规 定“保护儿童权利的责任在于中央、邦和地方政府”， 还 承 诺 要 整 合 来 自 中 央 和 邦 政 府 的 必 要 的 财 政 、物 质、技术和人力资源， 从而确保学前教育目标的落 实，“为建设一个公平的、强有力的和没有贫困的社 会 奠 定 基 础 ”。 ２００３ 年 的《国 家 儿 童 宪 章》则 明 确 规 定，“国家要免费并特别照顾来自弱势社会群体的儿 童”，“国家要做出特别努力向表列种姓、表列部落以 及被社会排斥群体的儿童提供相关设施”， 并提供教 育、培训、健康保育等支持和服务， 以确保弱势群体 儿童健康成长。
二、印度学前教育公平法律与政策的主要内容 与特点分析
促进学前教育公平是印度学前教育相关法律与 政策的主要内容之一， 其关于公平原则、政府职责、 财政投入、对弱势群体受教育机会及质量保障的规 定凸显了印度学前教育公平法律与政策的主要内涵 与特色。
１．把 公 平 作 为 学 前 教 育 法 律 与 政 策 的 基 本 原 则 和重要内容
为使印度弱势儿童群体与其他群体一样享受平 等、民主、公正的社会生活与发展机会， 印度政府十 分重视对弱势儿童群体各项权利的法律保护， 其中 重要的一项举措是把教育公平作为学前教育及其相
关法律和政策制订的基本原则与重要内容。１９５０年 的《印度宪法》明确规定要“从社会、经济和政治诸方 面保护共和国所有公民得到公平和正义； 保护社会 地位和机会平等”， 从根本上确立了印度教育追求公 平、平等的总原则和基本目标。同时法层面保障了包括 学前儿童在内的所有公民受教育权的平等， 保障了 少数民族、社会落后阶层等社会弱势群体儿童平等 的受教育权。如，“所有少数民族， 无论基于何种信 仰、何种语言， 都有权开办自己的教育机构”；“国家 应特别关心并促进低种姓阶层的教育利益， 尤其是 表列种姓和表列部落的教育利益， 并保护他们免受 社会歧视”。这些都为印度教育法律与学前政策的制 定提供了基本的原则与导向， 在《印度宪法》的指导 下， 促进教育公平成为印度学前教育相关法律与政 策的基本原则与重要内容。如， １９８６年《国家教育政 策》在第四部分对“平等教育”作出了规定， 第一条即 明确规定“要特别强调消除不平等”， 提出了教育平 等的总原则， 并着重明确了教育公平的重点对象， 包 括女童、表列种姓、表列部落、少数民族、其他社会经 济落后地区儿童和残疾人等； ２００５年《国家儿童行动 计划》 明确规定国家要优先向弱势群体儿童提供教 育和保育服务， 要“解决由于性别、阶级、部落、种姓、 宗教和法律地位而导致的歧视问题， 从而确保平 等”，“所有政策和项目要向最弱势的、最贫穷的和获 得最少服务的儿童提供最大程度的优先”。上述法律 和政策规定使保障和促进学前教育公平成为印度学 前教育法律与政策的重要指导原则与内容， 指引着 印度学前教育朝着更加民主、公平的方向发展， 对其 学前教育事业的公平、均衡发展起到了重要的导向 与法律保障作用。
３．保证弱势儿 童教育财政 投入， 促进学 前 教 育 公平
学前教育事业的公平不仅需要国家在观念上予 以充分认识， 在法律和政策层面给予切实保障， 同时 需要实实在在的财政投入支持。近年来， 为促进学前 教育公平， 保障弱势儿童群体的受教育权利， 印度政 府在相关法律与政策中明确做出相应规定， 加大对 弱势幼儿群体的财政投入， 体现出对弱势儿童及其 教育的高度重视。
印度学前教育政策不仅对弱势儿童教育的财政 投入做出了总的原则性规定， 如１９７４年《国家儿童政 策》规定确保相关财政投入， 开展与儿童相关的国家 教育项目， 并明确规定“国家要根据可利用的资源和
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财力逐步采取措施， 开展针对贫困薄弱地区学前儿 童的非正式教育项目”， 而且明确规定在财政预算上 要向弱势儿童群体倾斜。２００５年 《国家儿童行动计 划》明确规定“儿童 预算和计 划部门应确 保１００％的 投入， 而且应考虑巨大的儿童数量而加强预算； 在预 算分配上要优先那些属于最弱势群体的儿童”。２００３ 年《国家儿童宪章》明确规定， 对弱势社会群体的儿 童， 对其入园并接受较长期的教育，“国家要免费并 予以特别照顾”， 以“确保被忽视和弱势群体儿童的 利益”。由此可以看出， 印度政府不仅注重学前儿童 的教育， 明确规定了政府对学前教育投入的职责， 而 且重视对处于社会弱势地位儿童及其教育的扶持， 关注教育公平的实现。自１９７５年以来， 印度政府投入 了大量财力， 致力于推广针对处境不利儿童并使他 们受益的“儿童发展综合教育服务项目”， 在全国范 围内为６岁以下儿童及其母亲提供包括医疗检查、免 疫、学前教育， 以及健康与营养教育在内的一系列服 务， 而且逐年不断加大对该项目的财政投入力度， 儿 童发展综合教育服务项目第１０个五年计划 （ ２００２－ ２００７） 的财政投入高达１１６８亿卢比， ［７］比第８个五年计 划时增加了４倍。这在一定程度上对促进印度学前教 育的公平起到了积极的推动作用。