地方政府公共政策制定与公民参与

(TonySaieh)所指出的,“中国地方政府研究是一个快速发展的领域”。而地方政府公共政策制定中的公民参与,对于提高地方政府公共政策质量,提高公民的政策满意度和政府满意度,进而对公共政策方案的有效实施和政府政令畅通等都具有非常重要的作用。但当前我国地方政府公共政策制定过程中的公民参与还不够广泛,存在着一系列问题,影响着各地的和谐社会和政治文明建设。因此,深入分析当前地方政府公共政策制定过程中公民参与存在的突出问题以及面临的挑战,探索扩大公

民有序、有效参与公共政策制定的机制与措施,对地方政府治理具有重大而紧迫的理论和现实意义。

一、公民参与地方政府公共政策制定中存在的主要问题

当前,公民参与地方政府公共政策制定的整体状况并不理想,存在着不少问题,其中主要有以下几点。

(一)地方政府未将利益群体、民间思想库、大众传媒和公民个体等作为公共政策制定的主体。地方政府的公共政策制定作为塑造当地社会公共秩序的基本力量,与公民的生存、发展和幸福息息相关。美国著名公共政策和公共管理学家詹姆斯·E.安德森教授(James E.Anderson)就指出,“在日常生活的过程中,人们直接地和间接地、显而易见地和难以言表地被范围广泛的大量公共政策所影

响”。因此,相对于地方政府公共政策制定者而言,尽管利益群体、思想库、大众传媒和公民个体等对公共政策制定过程的影响较为间接,但同样是地方政府公共政策制定中不可忽视而且是理所当然的参与主体。事实上,公共政策作为地方政府权威性地分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的主要手段,其主体不可能是单一的。除了最直接的制定主体——地方政府以及可以施加重要影响的地方党委等这些官方主体外,还应该包括利益群体、民间思想库、大众传媒以及公民个人等这些参与主体。这样官方主体和非官方主体就构成了一个完备的公共政策主体系统,在既定的制度框架内有序有效参与地方政府公共政策制定,协调和谐运行。这样才是地方政府公共政策制定的有效方式,也是地方构建和谐社会的有效方式。但当前,大多数地方政府公共政策制定中的主体不够完备,利益群体、民间思想库、大众传媒和公民个体等非官方主体在实践中并未被地方政府明确作为公共政策制定的主体。

(二)公民参与地方政府公共政策制定的渠道比较少,而且不够通畅。公民参与地方政府公共政策制定过程,目前主要有三种制度化渠道。一是地方人民代表大会和政治协商会议,公民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与地方政府公共政策制定过程。二是地方政府下属的参事室、政策研究室、行政学院、社会科学院等官方、半官方政府智囊机构,通过政策建议等方式参与地方政府公共政策制定过程。三是地方政府开设的来信来访、领导接待日、不定期的座谈会等渠道。地方人大、政协会议是公民参与地方政府公共政策制定的主要渠道,是有法律保障的最高层次的参与

方式,也是最为有效的参与途径。但对于普通公民个体来说能够直接参与的机会实在太少,而且地方人大和政协的作用和功能还有待于进一步的发挥和加强。地方政府下属的官方、半官方智囊机构是公民制度性参与公共政策制定的辅助途径,也是法律法规规范下的参与活动。与第一种参与途径相比,能够参与的人数增加了,但对于普通公民个体来讲,参与的机会仍不够多。地方政府开设的来信来访、领导接待日等,虽然为广大普通公民个体提供了一个利益表达的机会,但它在实践中,更多的是公民在公共政策制定后利益受到严重损害或者受到了地方政府部门不合法、不合理的行政处理后的申诉渠道,而在政策制定前的意见表达和利益诉求很少,因此对地方政府公共政策制定的影响很小。由此可见,真正能够广泛吸纳民间思想库、各种利益群体、大众传媒和公民个体等参与地方政府公共政策制定的制度化渠道是十分不够的,公民表达自己意志和愿望的要求难以得到充分满足。这种公共政策制定中公民参与渠道的非广泛性,不符合科学发展观“以人为本”的本质要求,不符合公共服务型政府的本质要求,也降低了地方政府公共政策应有的合法性和权威性。

(三)地方政府在公共政策制定过程中不注意倾听和尊重公民的意见表达和利益诉求。地方政府比较重视公共政策制定后的公民参与,即要求公民遵守地方政府的规章政策、下级机关认真贯彻执行上级机关的决议和命令,而对公共政策制定过程中公民的意见和利益诉求则不很重视。一些地方政府官员缺乏现代民主理念,对公民参与公共政策制定的必要性和重要性认识不到位;甚至个别地方政府官员受几千年封建残余思想的影响,“为民做主”的观念依然比较浓厚,把制定公共政策、处理地方公共事务看作是政府的事情,漠视当地民众的意见表达和利益诉求。还有一些地方政府官员虽然意识到公民在公共政策制定中的参与权利,但却对公民参与地方政府公共政策制定的能力和效果持怀疑态度,认为普通公民在素质、眼界、思维、能力等方面都远不及官方决策者或专业政策研究人士;再加上公民参与的过程需要消耗时间、精力,增加公共政策制定成本,在一定程度上会降低地

方政府公共政策制定的效率。以上因素导致了地方政府在公共政策制定中漠视和轻视公民参与的作用和功能,从而不能充分吸收和整合公民合理的意见和利益要求。耶鲁大学教授查尔斯·E·林德布洛姆(Charles E.Lindblom)明确指出,“因为他们需要食物、培训、激励,所以政策制定必须考虑公民的愿望”。而当前,地方政府在公共政策制定中对公民的意见表达和利益诉求仍重视不够,这对当地经济社会稳定以及和谐社会建设等都产生了不良影响。

(四)公民对地方政府公共政策制定过程的监督非常薄弱。“政府的任务是服务于或增进公共利益”,公共政策应反映绝大多数人的共同利益。然而,地方政府是由许许多多的官员组成的,其公共决策也是由相关的官员作出的。人有各种各样的需要,以维持自己的生存和发展。而任何主体的任何需要,从其产生的那一刻起,就带有自我满足的目标指向和强劲动力。在人们的生产活动和社会关系中,人的需要转变为利益,人的需要的自我满足也就转变成了利益的自我实现。就地方政府官员而言,他也首先是作为一个人而存在着的,其次他具有特殊身份——是当地政府的官员。因此,在公共权力运行过程中,常常会出现异化现象,偏离和损害公共利益。正如英国剑桥大学教授阿克顿男爵(Baron Aeton)所尖锐指出的:“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolute,Iy)。地方政府官员在公共政策制定过程中,也存在着地方利益、部门利益、小群体利益和个人利益的诱惑和考量。因此,公民对地方政府公共政策制定过程的监督,可以有效防止权力异化,使政策方案真正反映和代表当地民众的意志和共同利益。但当前,地方政府公共政策制定过程中,缺乏专门的监督机构,大众传媒作用有限,公民对地方政府公共政策制定的监督制约非常薄弱。

二、时代的发展促使地方政府公共政策制定必须强化公民参与

30年的改革开放和现代化建设,已经使中国社会发生了巨大而深刻的变化。从当前全国各地的改革发展状况来看,无论是地方经济的可持续发展,还是建设和谐社会,都对地方政府公共政策制定中的公民参与提出了挑战和要求。

(一)落实科学发展观、真正体现以人为本,要求必须明确公民作为地方政府公共政策制定主体之一的地位。科学发展观的本质和核心是以人为本,从改革到发展,从经济到社会,从立法到执法,都应坚持以人为本,关注民生。改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快,促进了公众主体意识的觉醒。而落实科学发展观、真正体现以人为本,必然有力地推动各级政府公共政策制定过程加速向民主化和法制化方向发展。从民主发展角度来看,地方民众的民主意识日