试论正确处理民主决策与科学决策的关系

试论正确处理民主决策与科学决策的关系

摘要：在推进政府行政决策民主化与科学化的过程中，民主决策与科学决策经常发生矛盾，能否处理好两者的关系是衡量行政管理体制改革效果的重要标准。必须把握民主决策与科学决策的深刻内涵，把群众利益与科学精神结合起来，以民主决策作为基础，保证决策的合法性，以科学决策作为导向，保证决策的科学性。

关键词：民主决策；科学决策；科学化与民主化

增强行政决策的科学性和民主性，提高行政决策的科学化和民主化水平是我国行政管理体制改革的重要内容，也是深化政治体制改革、发展社会主义政治文明的必经阶段和必由之路。但现实政府行政实践常常发生决策的科学化与民主化的矛盾和冲突，出现决策的困境。处理好科学决策与民主决策的关系，就有助于实现政府的决策目标，否则就会因决策失误造成混乱，甚至引起重大社会问题乃至政治问题。

一、决策的科学化和民主化的内涵及其矛盾

1.决策民主化的内涵。行政决策民主化是指行政决策主体，在决策过程中与社会公众保持密切的联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种行政决策供选方案的意见和建议，达到决策目标符合民情、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众根本利益的行政行为。简言之，行政决策民主化就是指行政决策在制定的过程中充分保持广大公民的参与度，力求使决策的达成融入人民的力量，最终实现最广大人民群众根本利益的行政行为。

2.决策科学化的内涵。行政决策的科学化，也可称为科学决策，是指行政决策在科学的决策理论指导下，按照科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策。包括决策体制的科学化、决策程序的科学化、决策方式的科学化。行政决策科学化的本质内涵是决策的内容必须是符合经济社会发展的内在规律，符合事物发展的基本要求，有利于解放和发展社会生产力，得到人民群众的认同和拥护。它是和决策的随意性、人为因素以及浪费等相对应的概念。为此要建立一整套决策的程序、体制、方法才能保证决策的科学化。简言之，所谓行政决策的科学化就是指决策的正确属性，以及是否能够最大程度的契合当时的环境，强调的是决策的做出是否既考虑到了降低成本，又考虑到了各个利益主体之间的利益分配，或是否很好的处理了社会各阶层之间的关系，协调了各方的利益格局。

3.两者之间的矛盾。一般情况下，行政决策的民主性并不能兼容行政决策的科学性，反过来，行政决策的科学性也不是完全能兼容其民主性，在行政决策实践中两者之间存在着一种矛盾。决策民主性强调的是合民意性，而决策的科学性强调的是合规律性，有时候往往行政决策的民主化以失去决策的科学性为代价，或者是行政决策的科学化以失去决策的民主性为代价。

改革的不断深化，社会结构、利益格局日趋多元化，特别在社会转型期，随着城市化、工业化进程的加快，政府一项行政决策的出台涉及的不仅仅是民生问题，还有生态问题、发展问题等。也不仅仅是两个利益主体之间的利益分配问题，而是在更大范围、更多的主体之间利益的整合问题。不仅仅是经济问题，还有社会问题、文化问题等。因此在这样的环境下，对决策的民主性与科学性便提出了更高的要求，稍有不慎，决策便会带来巨大的成本与恶劣的社会影响。所以新时代对决策的科学性和民主性的要求便显得更为迫切。

在决策实践中，政府决策存在着草率决策、随意决策、决策的经济导向和政绩导向，出现了大量的政绩工程、形象工程等现象。归结起来，就是没有把决策的科学性与决策的民主性统一起来，把民意与科学结合起来统筹谋划，要么在某项决策偏向于科学性，要么在某项决策

中偏向于民主性。大多数情况下是偏向于注重行政决策的科学性而忽视了行政决策的民主性。行政决策的出台主要是采用专家咨询的方式，而并没有考虑人民力量的参与。

其实，决策的科学性和民主性是可以统一起来的，一个正确合适的决策是可以把科学性寓于民主性之中的，同时把民主性建立在科学性的基础之上，既在民主过程中寻求科学性，又在遵循规律性的基础上追求民主性。在这样一种模式下既能充分地反映民意，体现决策的合法性，又能保证决策的质量，降低决策的成本，提高行政效率和管理水平。这样一种决策模式或许才是我们现今急需要的一种决策模式。

二、以民主作为决策的基础，保证行政决策的合法性

1. 民主决策要以人为本。建立人本的理性权威，体现对人的真正尊重和敬畏，而不是把以人为本作为一个口号。在政府实践中把人本的终极价值当作评价一切制度和规范，以及政策措施优劣的最高标准、终极标准。“执政效果问民意”，重庆在行政实践中，注重密切党群干群关系的这个做法就是很好的例证。要把所有人都当作人看，正视、尊重他们的需求、兴趣、爱好、宗教信仰，以及觉悟层次的差别等，不能采用单一的高标准要求所有人。

遵循帕累托最优与帕累托改进原则。帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto Efficiency）、帕雷托最佳配置，是博弈论中的重要概念，并且在经济学、工程学和社会科学中被广泛应用。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说，就是不使任何其他人受损的情况下不可能再改善某些人的境况。帕累托改进是通过持续改善，不断提高社会的公平与效率，从而使社会和事物发展达到“理想王国”，简而言之，各方都有利、都同意的事情或制度安排，一定是帕累托改进，即政府要最大限度地改进和增加民众的福利。

2.扩大行政决策民众参与的途径。目前我国民众参与行政决策的主要途径就是参加听证会。听证会的确在很大程度上为人民参政议政提供了一个很好的平台。但是现在的听证制度存在着诸多的弊端。例如确定听证代表的遴选程序、标准和数量不透明；缺少听证代表意见的信息反馈制度；缺少规范化的听证程序，听证过程中的信息不对称；听证笔录对行政机关缺乏约束力；缺少听证权利的救济途径。正是由于听证制度存在着如此之多的弊端，所以不能满足人民对参政议政的需求，因而扩大行政决策参与的途径成为刻不容缓的问题。应该在建立听证制度为核心的情况下积极发展和完善公众其他参与的途径，让公众有更多的选择。比如说发展和完善社情民意反映制度、专家咨询制度、重大事项社会公示制度。

3.决策效果由民众评价。民主的主动权在很大程度上是由政府把握着，政府又是由政府官员组成，所以说，政府官员充分掌握着决策是否民主的主动权。官员如果想推进民主，再大的代价民主也能顺利开展下去，官员如果没有民主的意识，成本为零的民主也付诸不了实践。所以要推进决策的民主化，官员的主观意识是关键，要帮助官员树立正确的民主观。

首先，要让干部真正明白自己的权力来自于人民，人民作为权力的所有者当然在权力的行使过程中要参与进来。其次，要树立民众作为决策的评价主体。这就必须靠制度创设，政府的政绩真正由老百姓来评。以往决策效果都是由上级领导评价，上级说决策取得了良好的效果，你就有升官的可能。这样的决策评价机制，使得官员在进行决策时都特别去迎合上级的意思，而不考虑群众的意见。而由百姓来评价政府的政绩就改变了行政决策评价的主体和导向，政府必须满足了群众利益诉求，才可能得到好的评价。重庆的实践就十分生动地说明了这个问题。

4.决策的执行过程中要有民众的参与。决策在执行过程中，如果偏离了最初制定的决策方案，不仅使决策达不到预期的效果，还会挫伤民众参与决策的积极性。所以在决策的执行过程中，必须有人民的监督，以便及时纠正决策执行中出现的偏差。真正的民主不是花钱让民众坐在一间空房子里高谈阔论，然后由工作人员把人民谈话的过程记录起来，而是应该把记录起来