传统行政文化的负面影响及对策

等的地位，广泛而虚心地征求、参考 致了国家委托—— — 代理运行机制的失
公众意见和建议，通过政务公开，确 衡；导致了官僚主义和寻租性腐败的
保公民对政府行政的知情权和监督权。 产生。现代行政文化创新要求由集权
这样一种行政，是服务式行政和参与 型行政文化向参与型行政文化转变。
式行政，它需要的是开放的观念、价 伴随着网络社会的发展，公共行政的
兴趣，不习惯用法律来捍卫自己的权 伴。
利，人情风盛行。所以，法治观念还
（三） 由集权型行政文化向参与
未完全深入人心，行政文化中法治内 型行政文化转变
容较薄弱。
汉代董仲舒提出：“春秋大一统
三、相应对策
者，天地之常经，古今之通谊也。”受
（一） 由封闭型行政文化向开放 这种大一统思想影响，引发君主高度
型行政文化转变
织成员中达成共识，通过约定俗成的 规范或共同价值准则规范约束成员的 行为、思想，调节矛盾、冲突等不和 谐因素。行政文化一方面通过将共同 价值观向行政人员个人价值观内化， 使行政组织在理念上确定一种内在的、 自我控制的行为标准、规范，指导约 束行政人员的行为；另一方面，受强 有力行政文化影响的行政人员，能够 自觉地约束个人行为，与行政组织保 持一致。
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（四） 参与意识淡薄
（二） 由人治型行政文化向法治
“不在其位，不谋其政”的观念 型行政文化转变
根深蒂固，行政活动缺乏社会成员的
法治文化就是一个国家或民族对
积极参与和社会的有效监督。自给自 于法律生活所持有的以价值观为核心
足的自然经济和以家庭经济为主要表 的思维方式和行为方式，只有这种文
（五） 由管制型行政文化向服务 型行政文化转变
在农业社会，行政系统的存在主 要是为了实现对整个国家的统治、对 社会秩序的控制和对公众的管理。国 家与社会之间总体上是控制与被控制、 统治与被统治的关系。这种传统管制 型行政文化的功能在于实现对社会的 有效控制，建立起符合少数权势集团 利益要求的社会秩序，在于实现以暴 力镇压为主要特征的政治统治职能。 而在现代民主社会里，社会公众主体 地位的觉醒和民主权利的复归，公众 对公共行政的总体价值认识越来越趋 向于服务型行政文化。这就要求重大 社会问题的决策、公共政策的制定与 执行、公共权力的运用，都必须以增 进人民福利的最大限度的获得与满足 为目标。■ 参考文献：
官员因循守旧，墨守成规，决策凭经 人治和礼治代替法治。 《左传》 认为：
验，执行脱离实际，反馈搞浮夸，办 “礼，统国家，定社稷，序民人，利后
事讲究繁琐程序和规则。日常工作拘 嗣者也。”礼成为公众的社会行为准则
泥于开常规会议，作常规报告，写官 和道德规范，通过人治和礼治实现对
样文章。对待社会中的现实问题，没 社会的控制和管理。这种人治型行政
现的小农生产方式形成了封闭保守、 化才能适应和促进当代中国市场经济
安土重迁、崇尚经验、依附顺从的心 的发展。而中国传统行政文化以儒家
理，民众与世无争，对政治冷漠，缺 文化占主导地位，重在社会道德标准
乏热情。
的情感约束和个体的自我道德约束，
（五） 重形式而轻效率
发展到道德的政治秩序，是靠三纲五
在政府公务活动中，一部分政府 常，靠下层对上层的绝对服从来维持，
法典中从来没有约束皇帝权力的条款， 的一切权力与行政行为都应得到法律
法自君出，权力支配法律，用人治事 的明确规定与制约，并对其运行依法
多为长官意志，以致人们习惯于接受 监督，严格控制。市场经济本质上是
能拯救自己的清官和救星，对保障社 一种法治经济基础，从某种程度上说，
会正常运转和人民基本权力的法律无 它的各个环节的协调互动均需法治相
［１］ 张康之： 《行政文化在行政人格 塑 造 中 的 作 用》， （Ｊ）， 青 海 社 会 科 学 ， １９９９， （２）。
［２］ 《邓小平文选》 （二卷） ［Ｍ］ 人民出版社，１９９４。
［３］ 姚琦： 《行政文化建设与行政管 理现代化》 ［Ｊ］。
［４］ 王沪宁，竺乾威，，公共行政 学》， ［Ｍ］， 上 海 ， 复 旦 大 学 出 版 社 ， ２０００。
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传统行政文化的负面影响及对策
□孔玥彬
摘要：行政文化是行政系统的深层次结构，对行政管理活动有重大的影响。本文从分析行政文化的概念和 功能入手，针对传统行政文化对现代行政管理的一些负面影响提出了相应的对策。
关键词：传统行政文化 负面影响 对策
一、行政文化的概念及功能 行政文化是文化的一个组成部分， 它是与国家行政体系相关的文化，包 含人们行政行为的态度、信仰、感情 和价值观，以及人们所遵循的行政方 式和行政习惯等，包括人们的行政观 念、行政意识、行政思想、行政价值、 行政道德、行政原则和行政传统等。 我们研究行政文化的目的，在于想从 物质和制度以外的角度来寻求达到更 好的行政管理的途径。 行政文化关系到政府部门及其工 作人员的形象、权威、地位和作用； 关系到政府部门及其工作人员与公众 的关系；关系到政府系统内部权力的 分配、行政方式的选择、职责与作用、 人员的关系，是行政体系的深层结构。 一个社会的行政文化是一个复合的、 具有多层面、多功能的文化系统，是 行政体系中的软件资源，是有效促使 行政系统内部高度整合的“凝聚剂”。 具体来说，主要有如下四种功能： （一） 导向功能 行政文化为国家行政机关及其公 务员提供一定的行为模式和价值取向， 引导他们朝着既定的行政目标努力， 以形成“行政人格”。整个行政系统正 是在行政文化所蕴涵的精神动力引导 下向前发展的，使人们在潜移默化中 接受认同共同价值、行为取向，使成 员目标与整体目标趋于一致。如果行 政文化的价值导向发生偏离，那么整 个行政文化会失败。 （二） 调节控制功能 通过共同创造的精神文化，在组
法”，“法不能独立……得其人则存， 重大决策的严重失误。现代的行政文
失其人则亡” （《荀子·君道篇》） 到明 化应从人性不完善的基本假定出发，
清“有治人无治法，若不得其人即使 以法律至上为原则，公共行政系统及
尧舜之仁，皆苛政也” （《清世宗实 其运行机制应该制度化、规范化、法
录》），大体反映了这一点。中国历代 治化，实现依法行政；公共行政系统
行政文化发展的障碍。 （一） 官本位思想和特权观念 传统中国社会是政治、行政、宗
教高度融合的社会，这使得我国行政 文化的官本位和特权色彩浓厚，使行 政人员形成崇尚权威、惟权是尊的 “官念”为本的价值倾向。邓小平同志 曾尖锐地指出：“官僚主义现象是我 们党和国家政治生活中广泛存在的一 个大问题。”表现为高高在上、滥用权 力、脱离群众、好摆门面、好说空话、 人浮于事、遇事推诿，以至官气十足、 欺上瞒下等。在行政活动中表现出等 级性和依附性，影响了行政文化建设 的进程。
（作者单位：辽宁大学哲学与公 共管理学院）
责任编辑：宋 松
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（三） 聚合功能 行政文化是由行政机关中的全体 成员共同创造的，它寄托了全体国家 公务员的理想和希望，因而共同的行 政文化使国家行政机关产生了强烈的 内聚力，使行政人员对组织有归属感。 同时，当新成员加入进来时，通过耳 濡目染，就会自觉地接受行政组织的 宗旨和信念，在潜移默化中同化，从 而自然而然地融合到行政组织中。 （四） 衍射功能 行政系统与社会有着广泛频繁的 接触。行政文化可以通过行政人员与 外界的交往，把优良作风、良好的精 神面貌辐射到整个社会，对全社会的 精神文明建设和社会风气的根本好转 产生积极的影响和促进作用。 二、传统行政文化的负面影响 传统行政文化为我国的行政发展 提供了深层的精神来源，并形成了稳 固的思维模式、行为习惯、观念作风， 传统行政文化中的精华为当代行政文 化提供可资借鉴的因素，但其中仍不 乏糟粕与落后的封建思想，它们成为
值和文化。
范式发生了深刻的变化，很大程度地
推动了行政文化创新与理念转变。 （四） 由全能型行政文化向分化
型行政文化转变 古代政治系统与行政系统是合二
为一的，不存在立法、行政、司法之 分，其运行带有强烈的政治色彩。不 注重效率和效益，政治居于社会、经 济之上。行政机构行使政治权力，为 社会的核心。行政体系凌驾于社会之 上，对社会进行超经济强制。全能型 行政文化更因为在计划经济的条件下 得到加强。当代市场经济条件下，行 政系统对社会的过分干预在一定程度 上正是全能型行政文化的影响。分化 型行政文化要求政企分开、简政放权、 调整机构、转变职能，这是完全符合 市场经济发展的内在要求的。
有切实可行的解决办法，致使行政工 文化的主要特征是：无法可依，有法
作缺少力度，效率低下。
不依，主观臆测，缺乏对权力的约束
（六） 重人治而轻法治
与监督，导致人存政存、人去政息现
传统行政文化中治国安邦往往是 象的出现；导致目中无法、以权压法
重人轻法的。从先秦“有治人，无治 的特权存在；导致公众权利的忽视和
（二） 保守封闭、专制集权 长期以来，我国民众中存在着 “中华中心论”思想。这导致对世界先 进的行政管理理论知之甚少，妨碍了 行政观念、行政思想的转变和行政技 术手段的革新，使行政改革缺乏推动 力。人们对行政改革不够重视，使行 政文化存在保守封闭的一面。同时， 封建社会的专制集权思想根深蒂固， 在行政活动中往往出现独断专行、个 人集权、家长制作风、个人决策、个 人领导等现象，导致了官僚主义现象 严重，损伤了行政文化的调控功能。 （三） 宗法思想 这一思想是以血缘关系为基础的， 在宗法思想观念的影响下，形成了人 情至上、任人唯亲的负面行政文化传 统。这一文化传统的蔓延和扩散是产 生腐败的根源之一，也是阻碍民主行 政和行政改革的因素。
集权和专制行政，即所谓“天子为民
随着我国市场经济的确立与发展 父母，以为天下王。”传统的集权型行
以及世界经济一体化的加速发展，公 政文化导致了社会的高度整合和权力
开、平等、民主、开放的理念开始渗 的高度集中；导致了行政主体地位的
Baidu Nhomakorabea
入公民意识。开放型的行政本着平等、 缺失和行政客体的压制服从；导致了
坦诚、谦虚的态度置自己与公众相平 行政决策和政策制定的非民主性；导