关于制定《环境损害赔偿法》的思考(李艳芳)

关于制定《环境损害赔偿法》的思考

李艳芳中国人民大学法学院教授

上传时间:2005-9-14

内容摘要：环境损害赔偿是各国救济环境损害受害人的主要手段。我国对环境损害受害人的民事救济存在诸多困境，而寻求损害赔偿法律制度内在的救济策略和制度外的多重救济途径，不失为完善环境损害赔偿立法的明智选择。

关键词：环境损害赔偿法法律责任

环境损害赔偿通常指因污染环境致他人财产或者人身伤害所要承担的民事赔偿责任。追究民事赔偿责任虽然不是环境保护的主要手段，但它作为救济受害人利益损害的补偿性手段受到受害者的广泛关注，因而在环境法律责任体系中占有重要地位。

一、环境损害赔偿立法的比较考察与制度核心

环境损害作为现代环境问题的产物，其民事责任体系构建始于20世纪中叶之后。罗马法以及《法国民法典》、《德国民法典》中均没有关于环境损害民事责任的规定。虽然很多学者认为《德国民法典》第906条关于不可量物侵害①、《法国民法典》规定的近邻妨害与环境侵害民事责任接近，或者就是对环境侵害民事责任的规定②，但因在《法国民法典》、《德国民法典》制定的时候，环境问题尚不具有普遍性，甚至还没有引起人们足够的关注，因而，以上关于近邻妨害的规定是基于传统不动产相邻关系所作的规定③。在环境问题凸显，受害人需要法律救济而又缺少相关规定的情况下，援用民法关于相邻关系的有关规定处理环境污染致人损害可以起到相当的作用时，人们便将《德国民法典》中的不可量物侵害与《法国民法典》中关于近邻妨害的规定，扩大解释为关于环境损害的规定。但是，不论不可量物侵害还是近邻妨害，均不能完全解决基于对现代环境问题深刻认识基础上产生的公害损害赔偿问题，因而，德国于1976年制定的《联邦公害防治法》，从环境保护的理念出发，对不可量物侵害作了与《德国民法典》相呼应的解释，明确指出，不可量物侵害是指对人体、动物、植物或其他物质，足以产生影响的大气污染、噪声、振动、光、热、放射性以及其他类似的环境破坏现象。另外，德国还于1991年专门制定了《环境责任法》，就环境相关责任包括民事赔偿责任进行了详细规定。但是有关环境污染损害民事责任问题在民法典中并没有系统完整的规定。

美国侵权行为法将各类侵权行为所致损害囊括其中，环境污染损害也不例外。有关环境污染损害之民事责任承担适用普通法关于侵权行为责任的规定。不过美国的特点在于：受害人基于个人利益损害提起的损害赔偿之诉适用普通法，但如果基于公共利益提起诉讼则可以适用《美国国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等环境立法。日本是20世纪环境危害最严重的国家之一，面对污染给公众造成人体伤害的巨大压力，日本关于环境损害赔偿的立法颇具创造性。环境污染的受害人不仅可以据《日本民法典》的规定提起民事诉讼，日本国会还通过了《公害法纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》，这两部立法专门对公害纠纷的处理程序、如何对公害健康受害者予以补偿进行了规定，对于及时救济受害者、稳定社会秩序起到了良好的作用。

我国环境问题的产生和人们对环境问题的关注要晚一些。由于中国是一个人口大国，一

旦发生污染事故，所造成的损害必然远远严重于人口相对较少的资本主义国家，这就决定了我国对环境污染事故必须高度警惕，对环境问题要格外重视。十一届三中全会之后，国家制定较早的几部法律中就有《环境保护法（试行）》。但是，《环境保护法（试行）》和在上世纪80年代中期前所颁布的环境立法中均没有涉及环境民事责任。1986年通过的《民法通则》最早对环境污染民事责任进行了规定，如第124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”该通则确立了我国环境损害民事责任制度。此后，有关的环境立法，包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等，均对环境污染损害民事责任进行了规定。可见，当前我国有关环境污染损害立法是采取民事基本立法与环境部门立法并存的立法模式，与多数国家的做法相同。

不论各国环境污染损害立法采取何种模式与体例，但关于环境污染损害赔偿制度的核心规定是共同的，即如果想让污染受害者获得赔偿，必须对传统侵权民事责任的构成要件进行修正。为此，各国以环境污染损害赔偿、缺陷产品损害赔偿等为契机，在传统过错民事责任之外，强调民法的社会化，侵权人因一些特殊侵权行为造成之损害承担无过错责任，并据此对特殊侵权行为的民事责任承担的条件进行了相关调整与修正。

二、环境损害赔偿的困境与成因

尽管我国《民法通则》和大量环境立法都对环境污染损害赔偿民事责任作了规定。但是，因环境污染提起的民事案件或者久拖不决，或者屡诉屡败的状况，不仅严重损害公民的身体健康和财产安全，而且极大地挫伤了人们参与环境保护的热情和积极性，从根本上不利于环境保护事业的健康发展。形成这种困境的原因是多方面的，但归纳起来主要有：第一，立法规定的矛盾和冲突。我国有关环境损害民事赔偿责任的规定分布于不同的法律中。关于赔偿是否以违法性为条件，以及归责原则的规定并不一致。多数人认为，我国《民法通则》规定了环境损害赔偿的无过错责任，但是，研究其规定并非如此。按照“违法性包括过错”的理论，《民法通则》强调“违反国家保护环境防止污染的规定”，实质上是规定了行为人承担环境损害赔偿民事责任以“过错”为要件。而其他单行法均规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。显然这里强调的是行为的危害性，而不论行为人的行为是否违反法律的规定。这意味着，依照《环境保护法》追究行为人的民事赔偿责任是不考虑主观因素的。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致，给执法者思想上带来一定程度的混乱，导致在实践中人们为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地位而争论不休。但从严格意义上来看，这也不是问题的根本所在，因为按照新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，法官理应选择适用《环境保护法》的规定，但是，在没有法律专业素养的受害人面前，法官在某些外在因素的影响下，就可能故意钻法律规定不一致的“空子”，适用《民法通则》，从而不利于对受害人的救济。

第二，有关立法的程序性规定不明确。环境损害赔偿必须解决的问题是举证责任的分担、因果关系的认定以及有利于受害人的诉讼形式和程序。然而，我国相关立法规定要么欠详细、明确，要么干脆没有规定。首先，我国《民事诉讼法》对环境损害赔偿中当事人如何分担举证责任没有特别规定。虽然按照最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事