德国土地整理借鉴_贾文涛

收稿日期:2004-12-25;修订日期:2005-02-28;责任编辑:刘英姿。

第一作者简介:贾文涛(1975)),男,工程师,主要从事信息技术应用与土地开发整理项目管理研究。

问题研究

德国土地整理借鉴

贾文涛,张中帆

(国土资源部土地整理中心,北京100035)

摘 要:德国是开展土地整理比较早的国家之一,也是土地整理开展得比较好的几个国家之一,在土地整理制度建设、土地整理理论与技术创新等方面都卓有成效,积累了丰富的经验。本文介绍了德国土地整理的基本情况、基本特点及对我国土地整理的启示。

关键词:德国;土地整理;借鉴

中图分类号:F323124 文献标识码:A 文章编号:1006-9399(2005)02-0077-03

THOUGHTS ON THE LAND C ONSOLIDATION

AND REHABILITATION IN GERMANY

JIA Wen -tao,ZHANG Zhong -fan

(L and Consolidation and R e habilitation Center ,M inistry of L and and R e sou rce s ,Beij ing 100035,China )

Abstract:Germany is one of the countries,which has been engaged in land consolidation and rehabilitation earlier and gains great achievements in regulatio ns establishing,academic and technical innov at ion.T his article compr ises t hree parts .T he for ego ing two parts summarize the basic characteristics of land consolidation and rehabilitation of

Germany.T he follow ing part discusses the r eference of the land consolidation and rehabilitation in Germany fo r China.

Key words:Germany;land consolidation and rehabilitation;use for reference

欧洲国家土地整理的历史可以追溯到中世纪,德国、法国、俄罗斯等国家开展土地整理的时间较早。其中,德国的土地整理在制度、理论、技术等方面都具有一定的代表性。特别是在第二次世界大战以后,德国的土地整理在改善农林生产经营条件、改善生态环境和保护景观、促进农村发展等方面都发挥了重要的作用。他山之石,可以攻玉。本文介绍德国土地整理的基本做法和成效,旨在推动我国土地整理的理论与实践能进行更深层次的思考和探索。

1 德国土地整理的基本情况

土地整理是在土地整理官方机构的指导下,按照一定的程序,在地产主、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下进行的一种经济活动。土地整理官方机构为土地整理局(不同的州其土地整理机构名称不一样,如巴伐利亚州称为农村发展管理局)。各州在州、地区及基层均设土地整理机构,其中州为最高权力机构,它决定土地整理机构的设置和土地整理范围。基层土地整理机构只负责本行政辖区内的土地整

理工作。土地整理局指导土地整理的含义是指由土地整理局制定有关的规章制度和技术规则并组织其实施。此外,土地整理局还要监督土地整理过程和参加者联合会的活动,并在土地整理过程中承担执行有关法律规定和有效使用土地整理经费的法律责任。

土地整理的具体执行单位为参加者联合会,由土地整理区域内的全部地产所有者以及土地整理期间的合法建屋权人共同组成。参加者联合会在土地整理立项决定公布以后成立,是一种社会法人团体,其权利代表是由该组织民主选举出的理事会。参加者联合会在土地整理局的指导下开展工作,其主要任务是:组织公用设施的建设和维护;实施必要的土壤改良;负责土地整理的有关经费筹措和使用;完成土地整理局不承担的其他任务。

从历史发展的角度看,德国土地整理的目标在逐渐提高,内容也在不断增加。从20世纪70年代起,土地整理不再是仅仅为了改善农林生产经营条件和提高农业产量,而是转向既重视农业利益,又重视自然环境保护和景观的保持。从20世纪80年代开始,土

第7卷第2期 资源#产业Vol 17No 122005年4月 RESO UR CES &IN DU ST RIES

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地整理的职能进一步扩大,增加了村镇改造的内容,土地整理成为越来越多的乡镇实施其发展计划和实现其发展目标的重要手段[1]。

2德国土地整理的基本特点

211完善的法律制度是土地整理沿着规范的道路不断发展的保障

德国土地整理的法律依据由德国联邦土地整理法和各州在此基础上制订的有关实施细则与条例共同构成。德国联邦土地整理法主要是为了适应第二次世界大战后土地利用关系的变化于1953年颁布的,并于1976年和1982年两次进行了修订以适应不断发展的变化。德国联邦土地整理法中明确规定了土地整理的目的、任务和方法、组织机构及其职能、参加者的权利与义务、土地整理费用、土地估价、权属调整及成果验收等内容,建立起了完善的土地整理制度。为了配合土地整理法和相关法律的实施,土地整理法还规定,每个州的最高行政法院要设立土地整理法庭,负责审议和处理相关的诉讼案件和纠纷。在州一级土地整理局内部还设有一个独立的争议仲裁机构,专门负责解决土地整理过程中出现的争议。正因为有完善的法律制度做保障,德国的土地整理一直沿着规范化的道路发展,取得了巨大的效益,成为世界各国土地整理仿效的典范[2]。

212公众的积极参与和广泛支持使土地整理具有坚实的群众基础

德国特别重视土地整理过程中的公众参与,认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键。因此,德国联邦土地整理法对公众参与做了明确的规定。公众参与具有以下几个特点:第一,参与群体广。土地整理的执行单位是参加者联合会,它是由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成。此外,农业、环保、水利等其他政府部门、乡镇政府和环境保护协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表机构也有权利和义务参与土地整理。第二,贯穿土地整理活动的全过程。在土地整理过程中产生的任何一个重要决定,比如土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等,都要向社会公告,征求参加者和相关部门的意见,参加者可以自始至终参与决策,把自己的愿望纳入决策中。第三,具有法律保障。联邦德国土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤,以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性,使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。213国家对土地整理的资助具有明显的导向作用土地整理的费用,一般由国家资助80%(其中联邦60%,州40%),20%为土地整理参加者自筹。对困难的地区,特别是边远地区和山区,国家资助比例较高,尽量减少自筹资金。国家资助的土地整理费用没有一个固定的比例,而是随着具体内容的不同而不同,具有明显的导向作用。如对道路规划和建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的措施,国家资助总费用的70%~90%,对土壤改良等措施,国家资助总费用的70%,而对生态环境保护和景观保护措施,费用则完全由国家承担。这样的政策规章有利于促使土地整理参加者对生态环境保护和景观保护给予足够的重视,有助于土地整理总体目标的实现[3]。214土地估价是土地整理过程中最重要的一项工作土地整理的基本目标是按照经济和生态原则改变地块原有的结构和布局。为了使法律意义上的地产交换实现价值平衡,必须进行土地估价。这种估价不是要给出绝对的货币价格,而是要确定各个地块与其他地块之间的相对价值关系。首先由土地整理局准备一个价值参照体系,把土地整理范围内的土地按用途和质量分成不同的等级,农用地一般分为5~6级。每个等级都确定一个相对价值系数,从而等级之间的交换价值也就固定下来。土地估价结果要落实到土地估价图上。土地估价图、土地估价参照体系和原始记录资料要向参加者公开展示和解释。土地估价的组织以及估价结果的公布与确认由土地整理局负责,具体估价工作一般由农业估价师承担。整个土地估价工作一般要花费两年的时间。

215权属管理贯穿于土地整理的整个过程

德国实行土地私有制,土地整理过程中最复杂、也是直接影响参加者利益的工作是对地产的重新分配,因此德国特别重视土地整理中的权属管理,并且在权属管理方面积累了丰富的经验。在土地整理项目立项前,要求必须明确土地整理区内的权属现状;在权属调整开始前,要制定详尽的权属调整方案;在实施土地整理形成新的土地产权关系后,要及时进行变更登记,需要变更登记的范围包括土地登记、地籍登记、水利登记、自然保护登记、文化遗迹登记以及建筑负担目录登记等。

216重视景观和生态的保护,土地整理要体现出生态化的特点

德国现阶段的土地整理特别重视对景观和生态的保护,确保规划设计具有生态可行性。强调要求土地整理要与整理区的自然生态环境和社会经济发展水平相适应,尽量减少对动植物生存环境的不利影响,防止对景观的持久改变和破坏,并在此基础上采取积极的措施,形成更加合理、功能性更强的景观生态环境,以利于生态的稳定和环境的美化。

217重视信息工程技术在土地整理中的应用

土地整理过程中涉及的信息量大,而且种类繁多,土地整理后的资料更广泛应用于国民经济的各个领域,因此德国非常重视信息工程技术在土地整理中的应用,并在硬件、软件、技术标准等方面都有长足的发展。以巴伐利亚州为例,目前,电子速测仪、高精度GPS等设备已广泛应用于基层测量局,作为土地整理过程中信息采集的手段,实现了重要资料数字化。在软件建设方面,建立了土地整理信息系统

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