最新试论构建和谐社会中的地方立法制度改进

试论构建和谐社会中的地方立法制度改进

改革开放以来,我国地方立法由于权限空间的扩展和立法规则、技术的培育和发展,取得了前所未有的成绩,表现为地方法规规章的数量激增和本土特色法规体系的逐步形成。这对于构建完善的国家法律体系,具有积极而重要的意义。但同时,地方立法也越来越多地遇到地方现代化发展中的社会问题,如社会保障、土地管理等等,这些问题开始纠缠在各类利益之中。一般说来,社会改革的层次越深,就会触动更为复杂的社会利益关系变化,地方立法的难度就更大,所调整的范围和关系就越呈现深层次、多元化的局面。构建和谐社会,其基础是实现社会分配的公平、公正,对于地方立法来说,就是要适应社会转型的需要,长期、稳定、科学地代表和维护本区域大多数人的利益,促进本地政治、经济、文化制度和民族的繁荣和发展。这里,试探讨地方立法制度的改进。

一、关于地方立法开放性

审视现行的立法机制,地方立法中普遍存在着立法封闭的状况,从立法项目的选择到法律公布之前,各个阶段几乎都处于一种封闭或半封闭状态。这样的立法工作,立法容易被某些政府部门或利益集团操纵或俘获,成为其利益的反映和维护的工具。大部分地方法规、规章都是根据当社会管理、执行法律行政法规的具体需要而制定,与公民权益息息相关,其起草和出台,吸引了当地公民的高度关注。增加立法的开放性,是顺应民意,更好地协调处理区域内各种利益关系,提高法规规章的质量的需要。

现行立法体制框架下,一般公民若要将利益要求体现在地方立法中来,主要可通过以下渠道1、向人大代表反映立法的意见、要求等,形成最初立法议案;2、参加立法部门主持召开的各类立法意见征求会、立法听证会、论证会,反映意见要求;3、通过信访途径,反映自己的对法律法规及其执行情况的意见和要求。但具体实施中,由于地方立法操作上的封闭性,这些渠道既不畅通也不受重视,极少公民能在涉及自身权益的法规制定过程中有效地表达自己,最后反映到地方立法中去。和谐的社会,社会各方利益应公平地在立法中得到体现,在法治的根源上贯彻公平原则。这样,因利益分配不公而产生的社会磨擦和冲突才会得到努力地避免和减少,因此而产生的社会震荡也会得到减弱。

目前,各地政府都在推进各项改革事业,增加立法的开放性,有效协调各种利益关系,保证改革发展事业的顺利进行和社会安定,是构建和谐社会中地方立法者必须及时考虑的事情。立法者应充分重视关注普通公民的利益要求,科学地吸纳这些立法建议和意见。拓宽公民参与立法的渠道是关键。

（一）拓宽法规的起草途径。目前,大部分法规案仍由行政部门负责起草。现在有一些地方人大进行了探索,如1993年广东省人大常委会委托广东省法学院法学研究所共同起草了《广东省经纪人管理条例》,2001年2月,重庆市人大委托重庆索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例》,这些委托立法和专家立法的实践,逐步缩小了行政部门起草的比重。但这样还是不够的,最根本的解决办法,应该是地方

充分发挥人大代表在立法中的作用,在人大代表最初的立法议案形成过程中,敞开代表与民众沟通的渠道,使代表充分了解民众的利益要求,并切实将意见吸纳进去,成为人民群众的真正的政治代言人。（二）将立法听证程序法定化。立法听证虽然写入了立法法,成为一种民主立法制度,但由于立法法规定得过于原则,操作中程序繁琐,各地立法实践中,都将其当成一种可有可无的程序,与一般论证会的作用无区别。立法听证的作用已经被西方民主发达国家所普遍肯定,认为是一种最解决严重分岐,实现立法民主的特别手段。近几年各地立法实践,也都证明了立法听证有效贯彻了公平、公开的原则。要使这个制度在立法民主化进程中得到进一步的发挥,还应该探讨立法听证程序的法定化问题,使立法听证程序成为一种必经的、法定的民主程序,不要成为立法工作的点缀。

二、关于地方立法的成本问题

立法是需要付出成本的,这个事实是确定无疑的。但目前地方立法对于立法的成本的核算,却没有引起多少人的思考。从构建和谐社会的角度而言,立法的成本太高,执行成本太高,必然带来社会各种利益关系调整的难度加剧。换言之,一个地区的立法机关滥用立法资源,所立的法规质量不高,经常与上位法出现矛盾,这样必将带来社会各种利益的冲突和调节失当。立法本身是个不断博弈和妥协的过程,立法成本是个不能回避的问题。

引人注目的全国首次私人律师事务所律师立法,经过12位律师8个多月字斟句酌的努力,最近终于出台了《重庆市物业管理条例》,从报道

看,本次的立法成本大约在10万元左右。这是重庆市人大能够支付的最高立法经费。一部好的法律法规,其立法成本相应要大得多,因为它是多方充分博弈和妥协的结果,博弈和妥协越充分,立法的成本也越高,将来的执法成本则越低;反之,则立法成本低,执法成本就越高甚至法将不法。但我们又不得不充分考虑,降低立法成本,这毕竟是国家财政的钱。

国务院近期颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：要“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执行成本和社会成本”。相对于我国长期忽视立法的成本分析而言,作出这样的规定无疑是一次重大改革。具体地说,各级立法部门在立法中应考虑哪些成本？

一是立法过程成本。立法过程成本是指在立法过程中因调研、征询意见、专家咨询、论证,以及其他技术问题而花费的成本。二是执法成本。执法成本包括执法各个环节的支出,如执法机构开办,运营费用,人员工资,购置设备,建立网络,协调与其他机构关系,以及各种财务成本等等,必须在立法环节予以充分考虑。三是社会成本。属于一种间接成本,有形的社会成本包括一项立法活动直接或间接造成的社会特定人群的收益或负收益的大小,其中对负受益群体应当给予的救济和补偿必须列入立法的社会成本。无形的社会成本一般表现为一项立法活动对社会大众或某些特定人群造成的潜在影响,主要是指其可能造成的不利影响,它既包括经济上难以预测的损失,也包括对不公正

的心理体验,抑或是对未来信心的打击,以及因此导致的对政府信任度的下降。据报道,深圳下一步将建立立法项目的成本效益分析制度,即政府在立法前要对将进行的立法项目进行成本和效益的评估分析,政府立法不仅要考虑立法成本,还要研究实施后的执法成本和社会成本,以及该项立法对社会产生的影响等,以保证立法更科学、更符合实际。

但是,以上这些成本如何进行核算？这个问题始终困扰着立法者。由于这些成本都很抽象,不如普遍商品,由买方卖方说了算,或者有一个公平的评估机构说了算。对此,可以考虑：

一是科学地衡量一项法律法规的制定价值。确定立法计划时,要考虑立法的科学性,应该考虑立法的项目是否具备“三个代表”的要求,即是否是先进生产力发展的要求,是否是人民群众的根本利益所在,是否是先进文化的前进方向。如法律法规从最初的立法建议开始,就不为社会大多数人所接受和需要,其执行的成本将是巨大的,所造成的社会成本的损失,更是难以估量的。部门立法往往就因为这方面因素考虑得太少,只追求管理上的方便,所立之法操作成本往往巨大。二是在立法过程中引进市场机制。譬如,要立一部法律法规,主持部门公开“依法”招标,在此领域有造诣的法律专家前往投标,言明自己的起草力量、经费预算、起草用时等各项情况和指标,如果有关主持部门经研究后同意,即可订立有关协议,双方各自“依法”履行自己的义务并享受相关权利。如此,立法活动引进“市场规律”后,可望真正提高立法效率和质量,并最大限度地避免部门利益倾向等固有弊