国际船舶油污损害赔偿机制及我国的选择

浅析国际船舶油污损害赔偿机制及我国的选择
摘要：随着现代技术和航运事业的日趋兴隆，由船舶油类（包括运输油和燃油）引起的污染，无论在国际层面还是在国内层面都已经引起了人们的高度重视。

尽管《民法通则》、《海商法》、《海洋环境保护法》等构成了我国船舶油污损害赔偿制度的基本框架，确定了船舶油污损害赔偿制度的基本内容，但与中国参加的国际公约和外国法相比，我国在立法上还存在一定的不足，因此，我国有必要参照国际公约并结合我国国情对油污损害赔偿制度进行重构与完善。

关键词：船舶油污；损害；油污损害赔偿机制；民事赔偿
一、引言
本文中的油污损害赔偿机制是指海上油污损害赔偿方式之间所形成的有机整体。

这里的赔偿方式是指能够使受害者获得赔偿的各种途径。

综观世界国家的赔偿机制运转情况，大致有3种类型：依据两大国际公约确立的油污损害赔偿机制；完全依靠国内立法建立的油污损害赔偿机制；国际公约与国内立法相结合两套机制同时运转的赔偿机制。

二、依据两大国际公约确立的油污损害赔偿机制
这种赔偿机制为当前绝大部分国家所采用，即通过加入《1969年国际油污损害民事责任公约》（clcl969）和《1971年国际油污损害赔偿基金公约》（fcl971），完全依照国际公约机制运转。

这一机制突破传统的”污染者付费”原则，引入货主分摊风险的原则，在发
生溢油事故后，先由漏油船东根据责任公约投保的船舶污染强制责任保险来承担受害人的损失，如果仍不足以赔偿，再由石油货主根据基金公约及其摊款，从国际油污赔偿（iopc）基金中支付赔偿。

（一）《国际油污损害民事责任公约》
《国际油污损害民事责任公约》（international convention on civil liability for oil pollution damage）是确定船舶油污损害之民事责任的最主要公约。

原政府间海事协商组织成立法律委员会，于1969年11月29日在布鲁塞尔海上污染损害法律会议上，通过了《国际油污损害民事责任公约》，简称《1969年民事责任公约》，或clc69。

该公约于1975年6月19日生效，共有缔约国约为100多个，自1980年4月29日起对我国生效。

《1969年民事责任公约》从内容上看，该公约确定了船舶油污损害的责任主体、责任限制、责任限制的丧失、赔偿范围等问题，并对油污法上的一些重要概念，如船舶、船舶所有人、油类、油污损害、预防措施等重要概念进行了界定。

1976年11月政府间海事组织对《1969年民事责任公约》迸行了修订，称为《1969年民事责任公约1976议定书》。

该议定书于1981年4月生效，我国1986年加入该议定书。

国际海事组织在伦敦召开的会议上通过了《1969年民事责任公约1992年议定书》。

该议定书于1996年5月30日生效，我国于1999年1月5日加入该公约，2000年1月5日对我国生效。

2000年lo月，国际海事组织予召开的法律委员会第82届会议以
第leg.1（82）号和leg.2（82）决议通过了《1969年民事责任公约2000年议定书》的修正案，该修正案于2003年11月生效，对我国不具有约束力。

（二）《设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》
这是向油污受害人提供充分赔偿的国际公约。

1971年12月通过了《设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》（convention on the establishment of aninternational fund for compensation for oil pollution damage），简称《1971年基金公约》，或fund71。

该公约于1978年lo月16日生效，并分别在1976年、1984、1992年及2000年制定出了议定书，其中，1984年议定书未获生效。

《基金公约》是《民事责任公约》的补充，其目的在于给油污损害的受害人提供完全的赔偿；
《基金公约》主要规定了对受害人的赔偿办法以及摊款构成，它与《民事责任公约》存在着互相补充，甚至相互交叉的关系，它们共同构成了国际油污损害赔偿制度的重要内容。

按照《民事责任公约》，船舶所有人对每一油污事件的赔偿总额按船舶吨位计算。

而《基金公约》则在船舶所有人按《民事责任公约》不负赔偿责任的情况下，在《民事责任公约》规定的最高赔偿限额内，向污染受害人承担赔偿的义务。

当油污受害入遭受的损害超出了《民事责任公约》所规定的船舶所有人的赔偿限额对，基金组织就超出的部分向污染受害人负责赔偿。

《基金公约》并不是完全开放的，参加《基金公约》必须以参
加《民事责任公约》为前提，同时，在1992年的议定书中，两公约均规定”如修改本公约限额，必须考虑与另一公约所规定的限额之间的关系”，即对赔偿限制的修改必须是同时进行的。

随着参加《1969年民事责任公约1992年议定书》和《1971基金公约1992年议定书》的国家越来越多，船舶油污损害赔偿制度的国际立法主要由1992年体系进行规范。

三、完全依靠国内立法建立的油污损害赔偿机制--美国模式
美国并未加入这些国际公约，而是确立了自己的油污损害赔偿机制，事实上也关闭了美国加入国际油污损害赔偿机制的大门。

美国通过制定《1990年油污法》（opal990）确立了其特有的船舶油污损害赔偿机制，是目前世界上对船东责任限制最多、基金补偿也最多的国家。

opal990规定了船方要承担第一位严格责任。

就内容而言，《1990年油污法》包括油污责任和赔偿、对联邦原有法律的更正和补充、关于国际法规的执行、预防与处罚、威廉王子海峡特殊法律条文、其他、研究和发展、关于1990年阿拉斯加输油管道系统改革法、油污责任信赖基金等九项内容。

美国《1990年油污法》规定的赔偿范围更宽、责任限额更高，更易于受害人获得赔偿。

例如，美国法把船东的赔偿限额在原来的基础上提高了8倍①，它不仅要求油轮施行强制保险，还要求非油轮和石油设施也施行强制保险②。

美国《1990年油污法》第2702条规定了责任方的严格责任，该条规定，除非有法律的特别的规定，责任方应对油污事件所产生的清污费用和损害承担赔偿责任。

尽管
在第2703条，美国油污法规定了免责事由，但这些免责极易丧失③。

按照opa90，按照美国《1990年油污法》，美国设立了lo亿美元的”溢油责任信托基金”（osltf），对基金的来源、使用和管理做了非常明确细致的规定④。

当油污损害超过船舶所有人责任限制时，由基金补充赔偿，以实现石油货主的补充赔偿责任。

osltf用于支付发生船舶溢油事故后清除费用、处理事故的调查评估费用，赔偿个人财产损失、自然资源损失、联邦、州或当地政府税务等损失费用。

当然，除找不到肇事者的溢油外，部分清污费和污染损失费是可以从事故责任者处收回的。

基金还用于支付研究和发展费用及基金管理人员的日常开支。

osltf基金由国家防污基金中心（npfc）管理，隶属于美国海岸警备队。

除osltf外，美国还建立了类似的”危险物质基金（superfund）”，用于对有毒化学品物质污染的清污和赔偿，基金来源于对化工厂和炼油厂的税收。

四、两套机制同时运转--加拿大的赔偿机制
加拿大既参加了fc71，同时又建立了国内油污基金，两套机制同时运转，相辅相成。

加拿大于1971年6月30日首次在自己的《航运法》中增加了关于溢油责任的篇章，建立了海上污染赔偿基金（maritime pollution compensation fund，简称为mpcf），成为世界上较早通过立法建立油污损害赔偿机制的国家。

1979年3月的”kurdistan”号⑤溢油事件促使了加拿大《航运法》的修改。

修改过的《航运法》于1989年4月生效，主要内容是：
（1）扩大了油污损害赔偿的适用范围，把赔偿范围扩大到加拿大领海以外，但属加拿大管辖的水域，并把”油轮”扩大到对”任何船舶”的溢油。

（2）设立新的船舶油污基金（the ship oil pollution fund，简称sopl0，取代原来的不完整和不全面的mpcf。

1989年生效的加拿大《航运法》具有如下特点：（1）国际公约与国内立法相结合，使赔偿更为合理。

（2）国际国内基金统一收取，统一管理，为受害者提供了快捷的赔偿。

加拿大在制订法律条文时已注意到与国际公约的统一问题，如船东的责任与限额与国际公约的规定完全相同⑥。

五、我国现行油污损害赔偿机制及其完善
（一）我国油污损害赔偿机制
中国作为世界第三大石油消费国，我国已经开始实施国家石油安全战略，能源需求还将进一步增加，我国进口石油90%是通过海上船舶运输来实现的，繁忙的海上石油运输使通航环境更趋复杂，大规模油污潜在风险系数也将随之上升。

1、我国国内的有关立法规定
我国目前有关船舶油污损害责任的法律体系与机制很不完善，没有专门的船舶油污损害立法，分散在不同的法律中，规定十分散乱，
缺乏系统性和可执行性。

主要的有：
（1）《宪法》，该法第9条规定，水流是国家的自然资源，禁止任何组织或个人人为手段破坏自然资源。

（2）《民法通则》：第124条规定规定”违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”，是船舶溢油污染损害民事赔偿的最直接的国内法依据。

（3）《环境保护法》第41条规定，造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。

（4）《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定”造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。

对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋坏境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

”新的海洋环境保护法第六条规定”国家完善并实旋船舶油污损害民事赔偿责
任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基令制度，实施船舶油污保险、油污损害基金制度的具体办法由国务院规定”。

为我国建立油污损害焙偿机制奠定了法律基础。

更促使我国要将船舶油污损害赔偿工作提高到一个新的高度。

（5）《海商法》第11章海事赔偿责任限制间接提及了油污民事责任。

（6）《海事诉讼特别程序法》以及最高人民法院的对该法的司法解释。

该法第97条规定，对船舶造成油污损害的赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提出。

也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出。

油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人被起诉的，有权要求造成油污损害的船舶所有人参加诉讼。

（7）《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第十章”船舶污染事故的损害赔偿”对船舶污染事故的索赔方式进行了较为
详尽的规定。

2、国际公约方面
在油污民事责任方面，我国已经加入的相关国际公约。

包括1980年对我国生效的clcl969，2000年对我国生效的《1969年国际油污损害民事赔偿责任公约1992年议定书》（clcl992），2009年对我国生效的《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和仅对我国香港特别行政区生效的《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》（fcl992）。

这是远远不够的，一是只有国际公约的规定，在公约实施和执行的许多环节上都会受到制约，没有国内相关立法的配合，难以形成规范、统一的船舶污染损害赔偿机制；二是1992年《民事责任公约》只适用于持久性油类造成的污染损害，对许多由于非持久性油类造成的污染损害不能应对；三是出于我国的实际情况，1992年《民事责任公约》并没有在我国得到全面的实施，在实施和执行过程中
尚有许多有待规范的地方；四是作为与民事责任公约相配套的基金公约却未加入（仅对我国香港地区有效），并且又没建立国内相应的赔偿基金，因此在我国海域发生的溢油事故往往得不到及时的清理和充分的赔偿。

（二）我国现行国内法所规定油污赔偿机制完善建议
由于我国没有专门的、层次较高的船舶溢油污染损害立法，就不可能形成一套完整、统一、规范的船舶污染损害赔偿机制。

由于没有统一的船舶油污损害赔偿机制，我国沿海发生的中小型事故基本上还是以罚款为主，赔偿较少。

对于清污费用的支付有时得不到补偿或者缺乏清污资金成为清污单位不积极清污的重大原因⑦。

这种情况与我国当前的经济发展形势极不相适应，尤其是近两年来，我国石油进口数量激增，成为继美国之后的世界第三大石油进口国，我国沿海受到特大溢油事故污染的威胁大幅度增加，这种不适应的状况将日趋明显。

立法部门应尽快制定统一、系统的船舶油污损害民事责任的法律规定，笔者建议通过修改《海商法》，在《海商法》中设立专章予以规定。

以油污损害为主要内容的船舶污染（包括有毒有害物质）的损害赔偿作为一个章节，通过修改完善海商法中海事污染法部分的方式来完成我国船舶油污损害赔偿法律制度立法工作，这样的做法比较符合立法效率、灵活和简炼的价值要求。

为明确油污损害赔偿法律相关问题，彻底解决司法中的争议，建议可以在完善船舶油污损害赔偿法律的时候，对油污损害赔偿中关于”船舶”、”油
类”等重要法律概念予以明确，对于油污损害赔偿责任主体、归责原则、责任限额、免责条款、赔偿范围、索赔主体资格、责任限制制度、强制保险与直接诉讼制度、货主分担损害赔偿的基金制度等均予以规范⑧。

对于具体的索赔程序与范围可以参照iopc funds基金《索赔手册》制定单行的索赔规则。

对具体的强制保险制度运作程序和油污基金的运作办法可以制定单行法规予以确立，如无法制定单行法，则可在海商法与海诉法中明确。

在修改《海商法》的基础上，制定一系列的关于海事鉴定、清污规程指导的法规，以科学丰富的技术性的规范来方便索赔的开展。

注释：
①美国自1851年始，便开始实施《船舶所有人责任限额法》。

②宋家慧：”美国1990年油污法及船舶油污损害赔偿机制概述”，《交通环保》，1999年第3期，第23页。

③韩永光：”美国油污法对油污损害赔偿的新发展”，《海南金融》，1998年第10期，第43页。

④按照美国《1990年油污法》，美国建立了”国家油污基金中心”（national pollution fund c6”rlter，简称npfc），负责”油溢责任基金”（the oil spill liabilitytrust fund，简称osltf）的管理工作。

osltf将已有的数种法定基金合并为一项lo亿美元的油溢基金，主要来源于”向石油企业征收的石油税”，”基本利息”、”部分其它基金的准备”、”从油污责任方追回的清污
费”、”对油污责任方的罚款”、”政府的紧急辅助拨款”、”向政府的借款”等七个方面，主要用于支付：（1）联邦、州当局清污行动中的清污费用，包括监测清污行动的费用；（2）评估自然资源损害的费用；（3）由外国近海装置排油或同类重大威胁所造成的损害及渭污费用；（4）未获赔偿的清污费用或未获赔偿的损害；（5）在执行，管理和实施美国《1990年油污法》时的联邦行政、业务的和人事费用与开支。

参见美国《1990年油污法》第2713、2715条。

⑤1979年3月15日，一艘英国油轮”kurdistan”号在卡波特海峡南岸断成两截，溢油4000吨，溢油漂浮在适用于加拿大《航运法》溢油责任篇规定的海域内。

⑥参见宋家慧、劳辉、刘红：”加拿大的船舶油污损害赔偿机制及运行经验”，《交通环保》，1999年4期，第24页。

⑦刘功臣：《建立我国船舶油污损害赔偿机制的研究》，2004年。

⑧胡正良：”《海商法》修改的必要性、应遵循的原则和要点之研究”，见：中国法学网。

参考文献：
【1】司玉琢，傅延中，胡正良等.《海商法》，北京，法律出版社，2003.5
【2】张颖.《海上侵权损害赔偿机制研究》，大连海事大学，2004年，第2页
【3】韩立新.《船舶污染损害赔偿法律制度研究》，北京，法律出版社，2007.8
【4】吴莉婧.”论海洋油污损害的民事责任一船舶油污损害案例分析”，《海洋法苑》
【5】谢明.”船舶油污损害民事赔偿若干法律问题研究”，大连海事大学硕士论文，指导教师傅延中教授
【6】韩永光.”美国油污法对油污损害赔偿的新发展”，《海南金融》，1998年第10期
【7】宋家慧、劳辉、刘红.”加拿大的船舶油污损害赔偿机制及运行经验”，《交通环保》，1999年4期，第24页
【8】刘功臣.《建立我国船舶油污损害赔偿机制的研究》，2004年
作者简介：赵宸，1989-6-14，女，山东省临沂市，中国政法大学法律硕士2011级在读，法律硕士学院，研究方向：涉外民商事法律。