周雪光—控制权理论

“行政发包制”模式中“管理方”行为意义
• 作为承包商的管理方:
–激励分配权、实际实施权
–三类行为
1.承包实施过程中的激励分配：调动下级部门（代理方）积极性
–“管理方”而不是“委托方”关心激励分配
2.政策执行阶段：“层层加码”
3.检查验收阶段：与“代理方”共谋，顺利通过验收过程
理论意义：区别不同权力和相应行为
理论的扩展
• “行政发包制”：理想模型与政府常态 • 局限性：
–目标设置的强制性：可信性承诺的不可信性 –委托方干预激励设计、激励分配 –中央政府的“随意干涉权”
• 控制权分配的变化“行政发包制”向其他治理模式的 转化
控制权分配与政府治理模式
讨论
• 分析力度
–关注具体控制权及其在组织内部各方的分配 –区分重要的控制权、执行过程的阶段、各方的行为意义 –例子：共谋行为 －在什么条件下出现，与控制权分配的关系 –例子：层层加码
• 区分“检查验收权”与“激励分配权”
–实际操作过程中可能是重叠交错的
–但从控制权角度来看，是两个不同的概念
• 区分执行过程中的不同“偏离行为”
–行使“激励分配权”的“偏离行为”－“包庇”
–执行过程中的“偏离行为”－“变通” –检查验收阶段的“偏离行为”－“共谋”
• 区分执行过程的不同阶段
–承包任务设置过程、承包执行过程、承包检查验收过程
–适用于各部门的主要领导，特定领域，特定条件 –如何解释大多数官员的行为？
• 如何解释这些相互矛盾的现象？
提纲
• 理论构建
0. 组织背景
1. 从不完备合同、产权到“控制权”： 分析概念与理论逻辑 2.“行政发包制”的重新思考 3. 理论模型的扩展
• 实证研究
–环保领域中的政策实施过程
• 讨论与总结
组织背景
三级政府组织结构 委托方 中央政府
管理方
中间政府（省、市）
代理方
基层政府（镇、街道）
研究问题
• 着眼于三级科层制，特别是“管理方”承上启下的角色
• 新的研究问题：
–委托方与管理方之间关系： 科层制还是承包制？ –管理方与代理方之间关系： 与上“保持一致”还是与下“ 共谋关系” –激励机制在这里的作用
60%
60%
50%
49% 44%
37% 33% 34%
17%
2008
2009 COD
2010 —
2008
2009 SO2
2010
省环保厅与市环保局对各县环保局排名，2008 COD领域
60
Table 3. COD level accepted by the PEPB and readusted by MEPB, 2008
“行政发包制”模式中“委托方”行为意义
• 目标设置权的行使
– 自上而下的指令性目标（五年计划，年度计划，等等） –与管理方谈判协商而定 –可信性承诺的意义
• 检查验收权的行使
–十分重要，把持在手 –采取“有选择的抽查”（“一竿子到底”，重点检查）
–制造“不确定性”（突然袭击，地点变化）
–发现问题后的做法：不了了之（误差范围）；“个别、偶然”（个别与 整体）；“关笼子”（以儆效尤）
• 有关各类治理模式的统一分析框架
–运动型政府、行政发包制、松散分权型等治理模式背后的同一逻辑 –演变转化过程 –例子：“维稳”领域中的治理模式演变
一个应用：环保领域实施过程的重新思考
需要解释的现象： •执行过程的不确定性
–时松时紧 –标准不断变化
•市环保局“任意”修订上级部门对县环保局考核的排名
• 目标设置权
–制定政策目标、任务指标的权力 –指令性、谈判协商
• 检查验收权
–检查确认下级部门“目标任务”完成情况 –与“激励分配权”不同
• 激励分配权、实际实施权
–下放给管理方，还是控制在委托方
• 两个意义：
–控制权是多维的，可以分解的 –控制权分配 组织内部的权威关系 政府治理模式
“行政发包制”的重新思考（1）
• 以下讨论着重于“委托方与管理方”关系
• 各级政府也可以从“三级科层制”模型来分析
基本分析概念（1）
• 合约视角下的组织内部关系
–政府内部上下级部门关系
–部门之间关系 –信息分布、目标协同、激励设计、落实实施
• 不完备合约
–基本思路：不可能将所有可能性都写进合约，因此“剩余控制权”十分 重要 –剩余控制权的定义 –剩余控制权分配决定了组织的边界 –“购买”还是“生产” “市场”还是“组织”
基本分析概念（2）
• 新产权理论（Grossman, Hart，Moore)
–从剩余索取权到剩余控制权 –政府结构可以从控制权的分配组合来解读 –上下级、部门间关系
• 组织内部的权威关系 • 正式权威与实际权威之分（Aghion & Tirole 1997）
“产权”的重新概念化：控制权的三个维度
中国政府的治理模式: 一个“控制权”理论
现象与问题（1）
•中国政府研究：
–基层政府行为 –政策执行过程
•相互矛盾的行为、现象
–压力型体制、层层加码 –执行偏离、变通、共谋行为
现象与问题（2）
• 田野研究发现的困惑
–检查方：大张旗鼓、精心部署；被检查方：风声鹤唳、全 力应对 –检查过程时松时紧、发现问题不了了之
• 上级检查的排名与基层政府的排名相去甚远
–以环保领域为例
环保部和省环保厅在COD和SO2领域验收比例， 2008-2010
Figure 2. Proportion of acceptance of the MEPB claims by PEPB and MEP
PEPB MEP 77% 76%
67%
54
48
PEPB 42
MEPB
% reduction
36
30
24
18
12
6
0 CK CM CI CC CB CA
CEPBs CD CJ CH CF CE CG CN
讨论与结论（1）
• 问题与现象：基层政府行为，相互矛盾的研究发现
• 控制权理论：控制权分配组织内部权威关系治理模式
• 理论的力量 – 从“类比”到“分析”：
–宏观的国家理论、解释逻辑 –缺乏分析概念、中层理论和可以证伪的实证意义
• 一个组织分析的视角
–政府科层组织研究的匮乏
–历史的借鉴：黄仁宇的观察
• 方法论的启示：立足田野观察，超越田野观察
谢谢！请提意见！
环保领域中的控制权分配关系
• 委托方
• 管理方
• 代理方
环保部和省环保厅领域验收比例: 委托方的验收百度文库略
Figure 2. Proportion of acceptance of the MEPB claims by PEPB and MEP
PEPB MEP 77% 76%
67% 60% 60%
–分析概念、解释逻辑、实证意义 –理论的力量与有力量的理论
• 新的研究问题
–控制权分配背后的机制、过程（理性选择、历史演化） – 不同治理模式间的转化机制（国家“随意干涉权”） –其他的控制权类型、与其他要素间关系（如资源配置） –在不同领域中的应用 –重新审视“制度安排”
讨论与结论（2）
• 国家、政府在经济发展和社会转型中的领导作用 • 政府行为是国家作用的微观基础 • 理论研究的贫瘠
•周黎安的研究工作
–行政权力、资源配置、员工激励、评估考核间的匹配兼容 –清朝海关制度的比较研究
•讨论
–有启发意义 –与我们的研究问题关系不大 –类比（metaphor），不是具有分析力度的理论
“行政发包制”的重新思考（2）
•“外包制”的基本特征
–厂家间合同关系，承包商内部组织关系
•控制权的角度
–目标设置权： 委托方－中央政府 –检查验收权：委托方－中央政府 –激励分配权：管理方－中间政府
50%
49% 44% 37%
33%
34%
17%
2008
2009 COD
2010 —
2008
2009 SO2
2010
省环保厅与市环保局对各县环保局排名： 检查验收权与激励分配权的各自行使
60
Table 3. COD level accepted by the PEPB and readusted by MEPB, 2008
54
48
PEPB 42
MEPB
% reduction
36
30
24
18
12
6
0 CK CM CI CC CB CA
CEPBs CD CJ CH CF CE CG CN
研究问题（3）
• 基层政府运作和政府官员行为的黑匣子正在打开
• 大多是描述性研究，进入收益递减阶段
• 宏观理论概念：国家、基层政府、社会、制度、激励， 大而化之但缺乏分析力度和实证意义 • 政治锦标赛 (周黎安 2004, 2007)