美国公共住房的发展及经验借鉴

自上世纪30年代以来，作为美国地方政府管理实践中公共行政重要事务之一的公共住房(或称公益住房)管理,在近80年曲折发展历程中,在管理机构设定和职能定位、房源筹集和维修养护、入住者准入和迁出、租金收缴和资金支配、社区建设和辅助服务等方面形成了较为完善的制度体系和特色鲜明的管理模式。

考察探析美国公共住房管理方面的经验教训，对国内正在大力推进的公共住房建设及后期管理机制构建具有重要的借鉴意义。

一、美国公共住房发展历史沿革美国公共住房的发展历程大致可以划分为三个时期。

1.早期的公有住房建设（1933—1941）1933年5月，美国政府成立了公共工程署（Public Project Administration），并在其下设立了第一个负责住房建设的行政部门———住房部，开始小规模的公有住房建设，这是公有住房建设的开端。

此间，建设公有住房的主要目的是为了应对经济大萧条，增加就业，振兴已奄奄一息的建筑业。

由于危机中住房问题严重威胁到社会稳定，1937年罗斯福总统签署了《低租住房法》（Wagner—Steagall Low Rent Housing Bill），明确规定了公有住房建设所涉及的土地征用、建筑成本、建筑标准、住户标准、资金计划和管理机构，该法的颁布实施标志着美国政府开始解决低收入居民的住房问题，是其政策史上的“里程碑”。

仅在该法颁布后至美国参加二战前的4年间，政府便建造了16万余套供年收入不到1000美元家庭租用的公有住房。

为此，联邦政府在内政部设立了专门的管理机构———美国住房署（American Housing Authority），取代了初期成立的公共工程署，并在各大城市设立了公共住房局（Public Housing Authority）。

2.城市更新改造时期（1949—1965）二战后，由于以贫民窟为典型特征的内城衰败现象大量存在，加上严重的住房短缺，美国对城市住房问题更加重视。

1949年杜鲁门总统签署颁布了瓦格纳—塔夫特—艾琳德住房法案（Wagner-Taft-Ellender Housing Act），将城市更新、城市再开发和公共住房计划结合起来，提出了“通过贫民窟和衰败地区的清理，减少非比标准住宅，解决严重的住房短缺问题，为每一个美国家庭提供一套舒适的住房和优美的居住环境”的全国性政策目标，进一步使公共住房成为针对低收入阶层的专门计划，首次强调了联邦和地方政府对于治理城市衰败负有共同责任，从联邦到地方都相应设立了专门机构，包括城市更新署（Urban Renewal Administration）、联邦住房署（Federal Housing Administration）、住房援助署（Housing Assistance Administration）等,从而加大了各级政府的参与力度，扩大了城市改造的规模，使城市更新改造发展成为历时20余年、遍及全国的运动，对联邦政府的住房政策和美国城市发展产生了深刻影响。

其后，美国又进行了9次较大的住房立法，对原来的项目进行扩充，并且启动了全国性社区开发工程。

3.发展模式调整和政策完善期（1965年至今）1965年，约翰逊政府组建了内阁级住房和美国公共住房的发展及经验借鉴马泽发无锡市住房保障和房产管理局城市发展部（HUD)，合并了原有的联邦住房署、城市更新署等相关机构。

该部成立后，实施了城市的综合治理，并于1972年完成了城市更新的收尾工作。

在公有住房发展方面，突破了以前的政府住房机构作为住房开发者、所有者和管理者三位一体的传统发展模式，开始探索新的公共住房发展模式，主要有三种：一是租赁公共住房计划，即允许公共住房承租户长期或短期向私有房产主租赁住房，政府提供租金差额补贴；二是“交钥匙计划”，由地方政府住房机构给予优惠政策，鼓励私有建筑商承建新住房或改建旧住房，竣工后以预先商定的价格购买或支付，转为公有住房；三是收购存量住房或低于规范标准的旧住房，维修改建后向公有住房承租户出租。

这些方式不同程度上鼓励了私人企业和非盈利机构的参与，从而形成了政府直接投资建设所有与享受优惠政策低租供应低收入家庭、私人企业或非赢利机构所有并存的公共住房结构体系。

这一时期，美国公共住房保障对象和补贴政策也进行了多次调整和完善。

保障对象从以中等收入阶层为主转向中低收入阶层和有色人种为主再转向以低收入阶层为主。

在补贴方式方面，尼克松政府颁布的《1974年住房和社区发展法》（Housing and Community Development of 1974）可以看作是政策分水岭，补贴政策从间接补贴（即补贴住房供应者———降低开发成本、降低租金———使中低收入阶层受益）转为直接向住房需求者发放租金优惠券，并衍生成多种金融产品，成为美国保障低收入阶层住房支付能力的主要形式。

20世纪90年代，布什政府出台“国民可承担住宅”法案，实施“人人拥有居住机会（HOPE）”计划,出售公有住房，并将一些社会服务与住房问题相融合，对社会问题集中、居住环境恶劣的公有住房社区拆除重建，从而使政府补贴新建住房的比重从20世纪70年代的约2/3降至不足15%，至今“HOPE计划”已实施至第6期。

经过不断调整，美国公共住房政策已趋于完善。

二、美国公共住房管理体系在实践中，美国形成了以地方住房局（PHA）为主体、私营管理选择和居民团体参与为辅的管理体系。

1.地方住房局（PHA）的法律地位和职能在大多数城市，住房局是一个具有特定目的的独立管理机构，拥有独立的委员会和行政机关，它的经营预算主要来自美国住房和城市发展部，并接受其地方办事机构的监管，地方政府通过免收财产税和特别预算等提供额外补助。

现今，美国住房和城市发展部下设有90个地方办事机构，全国共有3800个地方住房局。

但这一模式也有例外。

在底特律，公共住房局是市政府的一个部门，局长由市长任命并按市长的意愿行事。

而马里兰州巴尔的摩市的住房局是住房和社区发展部的一部分，市长所任命的住房和社区发展部负责人同时也是住房局的执行董事，其房管职能按与当地居民点和私营金融机构联系程度加以组织。

地方公共住房局有几方面的职能：房屋的维修和养护；物资的购买和储存；提供管理信息；负责财务和会计；统计住房占有率；一般行政管理；人事和培训；住房管理；安全防卫以及社会服务。

一般的住房局实行集中管理和分权管理。

每一住宅点有独立的管理人员，较大的住宅群可分为多个住宅点。

每个管理人员在日常工作中实际拥有的职权大小，取决于其管理的住房数量和可得到多少财力、人力支持。

主要职能可以集中行使，也可以限制管理人员的管理范围。

例如，拆除建筑、维修和安全问题可以由一个中心区办公室而不是由一个居住点来负责。

管理的各种要求则由不能直接操纵公共住房管理人员的机构来决定。

例如，开发布局、选择标准、预算、收租方式和租金额以及住房的维修和重建等，往往是由其他人而不是由管理人员来决定的。

联邦政府在诸如居住资格、住户参与以及租金计算等重要方面确立指导方针。

美国以各地区收入中位数为参照划分低收入家庭和极低收入家庭，中位数的80%以下为低收入，50%以下为极低收入，入住资格根据地方财政预算每年调整公布并实行登记轮候制度。

地方住房局对入住者每年的报税收入结合其居住行为表现调查审核，实施强制迁出机制。

在租金方面，公共住房租金按房屋所在地市场平均租金确定，入住者个人1/3收入必须用于支付房租，差额部分由政府补贴。

住房和城市发展部向地方住房局每年提供的资金分为两类：即公共住房营运资金和公共住房资本资金，前者用于满足公共住房项目管理、运营和日常维护等支出；后者用于满足公共住房条件的改善，包括开发、翻新、拆除破损等。

如果地方住房局所获得的资金不足以满足当年改善公共住房条件的需求，他们也可以以未来将获取的补贴资金为抵押，从私人金融机构贷款，部分经济条件好的州也可申请特别预算。

2.私营管理的选择成本效率是地方住房局考虑选择私营管理的主要原因，一些地方住房局为降低自己的经营成本，尝试同私营公司签订管理或维修公共住房的合同。

20世纪60年代后期以来，地方住房局已经以不同的方式同私营公司联合，在公共住房所在地提供维修、租户用品供应，以及租赁、居住、金融和行政管理等服务。

3.居民团体管理的介入居民社团参与公共住房管理的好处是可以得到居民更多的合作，并因而导致更为良好的住房管理。

此外，居民管理社团的职能并不限于常规的管理，它们在经济发展、防止犯罪、社会服务以及群体精神方面也都取得了显著成效。

1987年的住房和社区发展法案对居民管理从立法上给予了更多的财政和计划支持。

三、美国发展和管理公共住房的经验借鉴从美国发展公共住房的历程可以看出，美国的公共住房建设和管理是自上而下展开的，实践中始终强调地方性，形成了较为完善的住房政策调控体系。

在住房短缺时期，政府直接介入并在较短时间内大量增加了公共住房供应，而通过政府补贴、贷款、税收、担保等金融工具的综合运用，刺激了私人企业参与公共住房的热情，并获得了长期有效的政策效果。

但同时我们也发现，内城衰败和贫民窟问题贯穿了美国公共住房发展的全程；无论是政府机构还是居民团体，因公共住房管理方面道德风险引发的社会矛盾也较为突出；而为解决住房发展资金短缺进行的金融工具创新,由于监管缺位引发的金融危机教训更是深刻。

我国发展公共住房和构建管理机制，需要很好地借鉴和吸取美国的经验教训。

1.发展公共住房需要综合运用法律行政手段和经济杠杆，充分调动地方政府的积极性，并有效利用民间资本，特别是美国在保障对象、入住条件、租金标准和迁出机制方面的制度设计，很值得学习和借鉴。

2.发展公共住房，需要将居住人群、社区关系、教育、卫生、文化和就业等诸多方面综合加以考虑。

自20世纪70年代起，美国政府把“灵活把握公共住房住户标准、分散低收入者住房、提高社区质量”纳入公共住房政策；而20世纪90年代启动的“HOPE计划”，将公共住房与商品住房混合兴建，以防止贫民窟的出现，这方面的经验值得我们借鉴。

3.建设公共住房需要高度重视房屋的建造质量、设计及配套生活设施的安排。

我国应吸取美国的经验教训，制定一个长远规划，在政府财力许可的条件下，尽量提高公共住房设计、建筑质量及配套设施等方面的标准，在起点上把好关，避免因质量不高而重新改造的麻烦。

4.政府住房机构作为公共住房社区的最终责任者，需要在低收入者的住房需求和大多数居民关于和谐生活环境的需求之间进行协调，在维系稳定的居住环境和对居民的选择之间保持平衡。

美国以地方住房局为主体、私营管理选择和居民团体参与为辅的管理模式，值得我们在构建公共住房管理机制时加以借鉴。

齐婧/责任编辑。