东亚福利体制述评

2012年第3期山东社会科学No．3

总第199期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．199

东亚福利体制研究述评

楼苏萍

（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100）

［摘要］伴随着东亚经济奇迹与社会政策领域亚裔学者的增多，以东亚福利体制、发展主义福利体制及生产主义福利体制等概念为核心的东亚社会政策研究从上个世纪末开始迎

来了一个高潮。学术界关于东亚福利体制研究的缘起、东亚福利体制的核心特征及其产生的

原因解释方面取得了丰富的成果。目前的研究当中存在着判断标准缺乏、东亚福利体制与福

利国家之间的关系不明确及有关东亚福利体制的动力学研究不充分等三个方面的不足。

［关键词］东亚福利体制；发展主义；生产主义；社会政策

［中图分类号］C913．7［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2012］03－0136－04

当前，我国正处于社会建设的关键时期，社会政策与福利制度建构开始进入一个快速发展阶段。在目前我国社会政策发展的方向与政策方案选择的讨论中，过于注重西方福利国家的理论与经验，而对同样有借鉴与启示意义的东亚福利体制的实践与研究成果关注不够。东亚地区文化的同源性以及东亚主要经济体所采取的或曾经采取的外向型经济发展战略对今天中国社会福利政策的制定具有极大的启示意义。本文将对近年来在国际社会政策研究中较为热门的东亚福利体制研究进行综述，总结已有的研究成果、存在争论的问题及不足之处，以期对我国当下的社会福利制度建设提供借鉴。

一、东亚社会政策研究的缘起及其关键议题

所谓“东亚福利”中的“东亚”，大多数研究者指的是日本以及被称为“四小龙”的韩国、新加坡、香港、台湾五大经济体。对东亚社会政策的最初研究主要由有西方学术背景的研究者发起。东亚福利体制最早的研究者之一凯瑟琳·琼斯从文化出发，认为在东亚，占主流地位的儒家文化代表了一种独特的社会发展与福利体制的意识形态，并从一开始就决定了这些国家福利制度的走向。①这一被琼斯称之为“儒家福利国家”的东亚福利体制有以下特征：“没有工人参与的保守合作主义，没有教会的社会救助，没有公平的社会团结，没有自由的放任主义：所有的都可以归纳为一种‘家庭经济’福利国家———在一个自许的，儒家传统的，扩展的家庭模式下运作。”②此后学者们从OECD成员国之一的日本及后来的韩国难以归纳到艾斯平－安德森所提出的自由主义、保守———合作主义与社会民主主义福利国家中的任一种类型开始，注意到日本及亚洲“四小龙”经济体资本主义发展的不同路径。这些国家并没有沿着西方资本主义的道路在经济发展到一定水平后进入“福利国家”，相反，他们对社会福利的支出相当“吝啬”，其财政福利支出占GDP的比重远远低于西方福利国家，梅志理称之为“不情愿的福利主义”，并指出国家在组织与管理经济中存在“发展主义”的倾向。③

收稿日期：2011－12－26

作者简介：楼苏萍，山东大学政治学与公共管理学院讲师、管理学博士，研究方向为社会政策。

基金项目：本文是中国博士后科学基金项目（项目编号：20100481251）、山东省博士后创新项目（项目编号：200903094）、山东大学自主创新基金项目（项目编号：2009GN018）的阶段性成果。

①Jones－Finer．Catherine，Hong Kong，Singapore，South Korea and Taiwan：Oikonomic Welfare States，Government and opposition，Volume25 Issue4，1990，Page446－462．

②Jones－Finer．Catherine．The Pacific Challenge：Confucian Welfare States，pp．198－217，in Jones－Finer，Catherine（ed．），New Perspectives on the Welfare State in Europe，London：Routledge，1993．

③Midgley，James．Industrialization and welfare：The case of the four Little Tigers．Social Policy and Administration．1986．20（3）．：225–238．

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东亚福利模式在国际层面的声名鹊起就是因为在上个世纪90年代福利国家普遍面临赤字的背景下，这一福利模式却在较低的财政福利支出的情况下获得了相对较好的社会效果，如人类发展指数中的较高的人均期

望寿命，

识字率和低贫困率等，这在客观上推动了东亚福利研究的深入。随着研究的推进，三个紧密联系的议题成了东亚福利体制研究首先需要回答的问题：是否真的存在一个内部一致的东亚模式？如果有，那么东

亚福利模式有何种特征？第三，

是什么原因使东亚国家走上了一条看似不同的福利发展道路？对于第一个问题，尽管存在不同观点，①但大多数东亚社会政策研究学者都认为，与西方发达资本主义福利国家模式相

比较，

东亚主要国家的福利体制具有某些共同特征。②在一些学者看来，这些共同特征表明这是一种不同于西方福利国家模式的、辨识度较高的福利类型。

③二、东亚福利体制的核心特征

发展主义与生产主义是目前相关研究文献在概括东亚福利模式主要特征时使用的两个主要概念。在大多数东亚福利研究的文章中，发展型福利与生产型福利的所指基本一致，也被提出者用来互相解释。但在更

大范围的社会政策研究中，

发展型福利体制与发展型社会政策的概念几经流变，为不同的研究者、机构所采纳、加工，发展出了相关联但又不完全一致的两大用法。梅志理最早在《工业化与福利：四小龙的案例》一文

中指出了东亚“四小龙”的福利制度中存在的“发展主义”即追求经济目标的倾向。后来一部分研究者也都

用“发展主义”来界定东亚福利体制的主要特征。按照Kwon 的分析，这一源流的发展型福利可以追溯到俾斯麦时期的社会保险体制，在那里，社会政策并未触及人类福祉、社会公正、再分配等价值目标，而是作为达

成经济政治化目标的工具。

④东亚福利体制就接近于这个意义上的发展主义福利体制，而且与“发展型国家”相呼应，并从中汲取资源。东亚福利体制中的“发展主义”囊括了东亚追赶型快速工业化的发展战略下

占主导地位的意识形态、

国家动员口号乃至政治合法性来源。不过，在更大范围的社会政策研究中，发展型福利或发展型社会政策还被用来描述另外一些国家的优秀

经验并为国际组织所推广。先是一些学者用

“发展型”来描述上世纪30年代斯堪的那维亚国家以积极的劳动力市场政策、就业培训为核心的社会政策。1966年，联合国经济与社会委员会通过一项决议，强调经济与

社会的互动，

并将社会发展与经济发展结合起来。这一决议后来为部分社会政策专家细化，他们主张发展中国家应追求一个统一的社会经济发展计划，批评经济学中存在的在社会现象与经济现象之间划分界限、把社会发展从经济发展中分离出来的做法。他们认为，社会因素如过分集中的收入与财富、教育机会的不公平、社会与政策结构的不匹配等都会极大地影响经济绩效，而对这些社会因素的调整都必须通过社会政策来进行，也就是说经济发展离不开社会政策。然而，由于70年代全球经济开始衰退，联合国相关部门的倡议并没

有对各国的政策制定产生重要影响，

而80年代新自由主义的泛滥又阻碍了这种思想观点的传播。目前，仍有一批学者和联合国社会发展部门致力于振兴福利发展主义，寻求经济发展与社会发展携手并进的方法。国内近年来热议的发展型社会政策与此路径在理论资源方面就有密切关系。

上述两种发展型福利体制有一些共性，比如，它们都把经济发展纳入社会政策的考虑范围，而且都注重教育、职业培训等在社会政策中的优先性。但两者之间的区别也非常显著，首先，同样是经济发展，东亚实践

中的福利发展主义关注的是国家层面经济战略目标的实现，

更多地体现出国家主义倾向，而后者关注的是维持经济发展对增进个人福利的重要性，经济发展体现为工具性价值。其次，联合国相关部门提出的超越

“社会安全网”而把社会政策看成人力资本培育的重要手段的观点在东亚福利体制中并不明显。最后，联合国相关部门提出的福利发展主义中的普遍性、社会公正与公众参与等原则并不是前一个东亚发展型社会福利所遵从或追求的重要价值。更重要的是，在东亚发展型福利体制中的某些做法甚至成为社会不平等加剧的来源之一。

生产主义福利体制概念的主要提出者是Holliday 。借鉴韦伯在官僚制分析中提出的“理想类型”分析

7

31①②③④如Ramesh ，

M．Globalisation and social security expansion in East Asia ，Cambridge Studies in International Relations．Cambridge University Press ，2003．

Kwon ，Huck －ju．Transforming the Development Welfare State in East Asia ，

Development and Change．2005．36（3）：477－497；Tang ，Kwong －le-ung．Social Welfare Development in East Asia ，Palgrave．2000；White G．and Goodman R．1998，Welfare Orientalism and the Search for an East Asian wel-fare mode ，in Goodman R．White G．and Kwon H．－J Edited The East Asian Welfare Model Welfare Orientalism and the state ，Routledge 等．

Holliday ，Ian．Productivist Welfare Capitalism ：Social Policy in East Asia ，

Political Studies ，Vol 48（2000）：706－723．Kwon ，Huck －ju （ed．）．Transforming the Developmental Welfare State in East Asia．Palgrave Macmillan．2005．