选举法修改的成果与缺憾_从王春立案件和梁广镇事件谈起

第23卷第4期2010年10月烟台大学学报(哲学社会科学版)

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选举法修改的成果与缺憾

从王春立案件和梁广镇事件谈起

[收稿日期]2010-07-15

[作者简介]秦奥蕾(1977-),女,山东潍坊人,中国政法大学法学院讲师,法学博士,主要从事宪法学基本理论、基本权利的理论与实践研究。

秦奥蕾

(中国政法大学法学院,北京100088)

[摘 要] 王春立等诉民族饭店案 与 梁广镇身兼两地人大代表事件 是有关我国选举制度与选举法适用的比较典型的案件。两起案件明显反映出在救济公民政治权利、选举中的选民登记程序、对人大代表提名候选人的监督方面,原选举法的规定存在不足。本次选举法修改回应社会现实问题,在选举服务机构、禁止人大代表两地兼职、代表身份的真实公开等方面作出相应规定,部分解决了两起案件中存在的问题,但在如何救济公民政治权利等方面未作改善,解决这些问题应成为未来选举法修改的方向。

[关键词]选举法修改;公民政治权利;选举服务机构;王春立案;梁广镇事件[中图分类号]D 921.2 [文献标识码]A

[文章编号]1002 3194(2010)04 0041 06

王春立等诉北京民族饭店 案件(以下简称王春立案)与 梁广镇身兼两地人大代表 事件(以下简称梁广镇事件)是有关我国选举制度与选举法适用的比较典型的案件(事件),后者更被评选为 2008年中国十大宪法事件 。对于这两起案件,学界与实务界给予了充分的关注,并将其视为考察我国选举制度设计及实践操作的代表性案件。最新的选举法修改对上述两案所反映出的法律问题有所回应,但仍然留有缺憾。本文拟以对实际案例解决的能力及不足为视角来分析本次选举法修改的意义,并进一步探讨选举法再次修改的可能与空间。

一、王春立案件与梁广镇事件的回顾及分析

(一)王春立案件的简单回顾与分析1、基本案情

王春立等16人原系北京民族饭店员工。1998年10月,北京市民族饭店为王春立等16名员工进行选民登记。11月20日,选区核发了选民证。11

月30日,民族饭店与16名员工解除了劳动合同关系。在12月15日举行的西城区人大代表的选举投票日,这16名人员没有获得选民证,也没有接到参加选举的通知,因此未能参加选举。1999年1月11日,王春立等向北京市西城区法院起诉原单位民族饭店,认为被告侵犯了他们作为公民最基本的政治权利即选举权,要求法院判令民族饭店承担法律责任,并赔偿经济损失200万元。北京市西城区人民法院经审查认为:原告王春立等16人关于被告北京民族饭店对其未能参加选举承担法律责任并赔偿经济损失的请求,依法不属法院受案范围。依照 中华人民共和国民事诉讼法 相关规定裁定:对王春立等人的起诉,不予受理。王春立等其中的15人不服一审裁定诉至北京市中级人民法院,二审裁定:驳回上诉,维持原裁定。

2、围绕王春立案件产生的法律问题

第一,该案的侵权内容 政治权利还是民事权利?

本案之中,原告王春立等16位民族饭店员工在既定的选举投票日未能参加人大代表的投票选举,其选举权受到了侵犯。选举权应属于一项政治性权利,但由于本案中法院首先试图适用 民事诉讼法 来救济该权利,由此也产生了原告被侵权的内容是否属于民事权利的疑问。

宪法第32条明确规定公民享有选举权,其属于政治性权利的权属性质也可以确定。尽管现行法律体系仅规定适用民事诉讼的特别程序来审理有关选举纠纷的问题,但这种设计体现的是我国选举诉讼审理的特殊性,也正是现时我国选举诉讼制度的问题所在。这样一种需要完善和改进的选举诉讼审理机制并不能成为否定选举权属于政治权利的依据。

第二,如何救济公民的选举权 法院该否受理?如何审理?如何改善公民的选举权救济机制?

选举权是一项为宪法确认的政治性基本权利,对其救济是基本权利实现的应有之义。依据基本权利的救济原理,基本权利的救济应包含两个层次:首先是法律救济,即由法律具体化的对基本权利的救济,这是基本权利救济的最主要方式,其可能的前提是基本权利已经经过立法被确认保护和救济;其次是宪法救济,在法律救济不充分的前提下可以启动宪法救济。我国现行对选举权的法律保护和法律救济主要体现在两个方面:一是依据 选举法 第52条、 刑法 第256条惩处破坏选举的犯罪活动;二是依据 选举法 第28条、 民事诉讼法 第164条处理选民资格案件。就本案来说,首先北京民族饭店的行为显然不构成破坏选举罪。其次,本案也不具备选民资格案件的受理条件,这类案件是指公民对选举委员会关于选民资格的申诉所作的决定不服,依法向人民法院提起诉讼的案件,人民法院受理此类案件必须以选举委员会对申诉的决定为前置条件。在我国现行司法制度下,人民法院受理案件应该找到相应的法律依据,否则无权受理。有鉴于此,在缺乏明确的法律规定支持受理的前提下,两级法院不受理王春立案件的做法也无瑕疵。在穷尽法律救济的情形下,鉴于众所周知的我国宪法救济途径的缺失,导致王春立等仅享有文本化的宪法权利,最终出现有权利无救济的状况 一个让大家颇感失望的案件终局。

王春立案非常清晰的说明现有的选举权法律救济资源匮乏,使我们不得不检视与现有选举纠纷解决机制相关的系列问题:选举纠纷的民事诉讼管辖方式是否合理?除选民资格争议外选举诉讼还应包括哪些内容?如何救济公民的选举权?如何在现有法律基础上完善救济公民选举权的方式方法?

第三,王春立案件的性质为何 宪法案件还是民事案件?

关于本案的性质有两种观点,一种认为该案属于民事案件,因为该案适用 民事诉讼法 中特别程序的相关规定作出了裁定,且原告提出了民事赔偿的请求;另外一种观点则认为该案属于宪法诉讼案件,理由在于遭到侵害的选举权属于宪法确认的政治性基本权利,并且现有的法律救济的方式无法提供给当事人充分的权利救济,直接适用宪法来解决本案更为合理。后者成为主流观点。

第四,谁是本案适格的被告主体? 民族饭店还是选举委员会?

在王春立案的争讼过程中,原告王春立等认为,作为在民族饭店登记的合法选民,民族饭店没有向其发放选民证、通知其参加选举,侵犯了一个公民的选举权,要求民族饭店承担法律责任。民族饭店则认为,作为企业,只是协助西城区选举委员会工作,根本没有资格也不可能侵犯公民的选举权,所以不承担任何法律责任。

谁应该是本案适格的被告主体?其答案取决于本案性质,即第三个法律争点的答案。如果本案的宪法案件性质可以确定,则被告主体资格应该是特定的,即行使公共权力的国家机关及机构。 民族饭店是首都旅游集团下属的上市公司 北京首都旅游股份有限公司 的私营企业,其经营独立自主,自负盈亏,既不同于国家权力机构,也不具备公共管理职能,因而无宪法侵权之能力。相形之下,选举委员会更为适格。本案中民族饭店所提到的其协助工作的西城区选举委员会,是依据我国 选举法 所成立的基层人大代表选举的组织机构,承担着组织和主持基层人大代表选举的若干职能。

既然如此,西城区选举委员会能否成为本案的直接被告而令该案宪法诉讼条件成立呢?按照我国 选举法 的设计,人大代表的直接选举中成立的选举委员会是一个临时机构,只在选举时成立,选举一

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例如王振民教授提出,该案可以说是新中国历史上第一起见诸报端的可以被直接定性为 宪法诉讼 的案件。王振民: 中国违宪审

查制度 ,北京:中国政法大学出版社,2004年,第277 278页。

有关 违宪主体资格 的论述参见胡锦光、秦奥蕾: 论违宪主体 , 河南政法干部管理学院学报 2004年第1期。

根据1983年全国人大常委会 关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定 ,当时的选举委员会的职能包括:(1)主持本级人大代表的选举;(2)进行选民登记,并做出决定;(3)划分选举本级人大代表的选区,分配各选区应选代表的名额;(4)根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人名单;(5)规定选举日期;(6)确定选举结果是否有效,公布当选代表名单。