关于公安管理体制改革的思考

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李文南陈金禄

进入改革开放新时期以来，公安工作的改革一直备受社会的关注。尽管各级公安机关近几年来进行了多方面的探索和尝试，也取得了一些初步成效，但是，由于公安机关现行管理体制的制约，这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作上，对现行公安管理体制是否需要改革以及如何改革的问题，由于长期以来我们自身的思想束缚太多，实事求是地解放思想不够，因而从理论研究至实践探索则仍然步履蹒跚。当前，进一步研究和解决公安机关管理体制的改革问题，已经成为牵动整个公安工作改革大局的关键。只有抓住和解决好这一关键问题，才能继续深化公安工作的其他改革措施，增创新时期公安工作的新优势，从而全面推进公安事业的发展。

一、现行的“以块为主”的管理体制存在的不良状况

公安机关现行的管理体制可概括为：“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。”即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主的体制。这种“以块为主”的管理体制是建国以来一直实行的，确实在过去的公安工作中发挥了重要作用，特别是在80年代中期以前，它适合于当时的社会经济和治安状况，因而运行顺畅。但是，随着整个国家经济体制和政治体制改革的深入发展，这种管理体制所引发的弊端，在近几年来就显而易见了，主要的有以下两个方面：

（一）条块分割过细，管理权力分散。

对于公安机关这一庞大的工作系统，要管理其工作及人事、财政等等，划分适当的“块”去实施是必要的。由于我国地域之间客观上存在的差异，如果公安机关搞全国上下“一杆子”插到底，显然是不现实的。现行公安管理体制规定以块为主、分级管理公安工作，这与过去计划经济体制下区域内相对独立和封闭的经济及治安状况，是能够适应的。但是，在社会主义市场经济条件下，无论是经济状况还是治安状况，都已经打破了“块”的封闭性，趋向于“块”与“块”的联系性。因此，这种以块为主的分级管理明显地使公安管理权力过于分散，阻碍自上至下的警令畅通，已不能适应公安工作的需要。更为突出的是，有些地方的党委和政府在“分级管理”、“以块为主”的名义下，出于分担公安经费而不是工作需要的考虑，把“块”划得过细，如把市的公安分局放到区、把派出所放到街道（乡镇）去管理等等，由此导致了基层党委、政府使用警力从事诸如催粮、征税、推行计划生育等等非警务活动，招致了人民群众对公安机关的诸多非议。还有些地方把“以块为主”的“分级管理”视为划地而治、各自为警，把所管辖区域内的公安机关当作保护本地局部利益的一支“自建自用”的武装力量，因此助长了地方保护主义。

（二）系统指挥不灵，执法监督不力。尽管现行公安管理体制中也强调“统一领导、条块结合”，但在经济体制改革的冲击下，客观上却形成了统一领导不了、条块结合不成的局面。从当今治安状态的特点来看，跨区域的刑事犯罪，区域之间息息相关的治安问题等等，都要求公安工作加强“条”的管理和控制力度，以实现在更广大的区域内公安队伍行动上的集中统一。然而，在有些地方的基层公安机关，由于其人事、财政管理权主要归同级党委、政府，上级公安机关被架空，成了“名义”上级，往往对系统内部的一些必要管理措施都难以实施，自然也就更难做到在更广大区域内公安机关的统一领导和指挥有效。

实践表明，以块为主的分级管理不仅助长了地方保护主义，而且还不同程度地妨碍着基层公安机关正确地行使职权。在“以块为主”的屏障下，有些地方的基层党委和政府往往由于自身区域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些领导人的法制观念淡薄，而打着党对公安工作实施领导的旗号，强行对公安机关的正常执法行为进行不良干预。在这种强行干预面前，基层公安机关由于人事权、财权都受当地的管理制约，亦显得无可奈何。上级公安机关也难以对下级实施有效的执法监督，管理权、指挥权更是名存实亡，“条”的权力在“块”的权力面前显得软弱无力。长此以往，将严重地削弱公安机关的整体战斗力，引发执法不公、执法不严的不良现象，最终将构成对国家法制建设的极大阻碍。

二、确立“以条为主”的管理体制是新时期公安工作的必然要求

现行“以块为主”管理体制存在的种种不良状况，已经严重地制约着公安事业的发展，明显地不适应当今公安工作的实际要求，必须进行改革。而且，现在已经基本具备了改革现行管理体制的社会经济和政治环境。根据公安工作的发展趋势和国家法制建设的基本要求，为了从根本上解决由于管理体制而引发的诸多弊端，我们认为：公安机关应当确立“以条为主”的新管理体制，以求得在“条”的统一前提下，实现“条”与“块”的有机结合。即：公安部接受党中央、国务院的领导，其它各级公安机关接受同级党委、政府和上级公安机关的双重领导，以上级公安机关实行统一管理为主的体制。这一体制可以概括地表述为：“党委领导，统一管理，条块结合，以条为主。”

确立和实行这一新的公安管理体制，将至少给公安工作创造以下三方面的优势：

（一）能更好地适应新时期的社会经济和治安状况。

实践告诉我们，公安管理体制能否与社会的经济和治安状况相适应，是直接影响着公安工作成败得失的首要问题。公安工作面临的经济和治安状况变了，就必然地要求公安管理体制作出相应的变化。在新的历史时期，我国以经济建设为中心的战略任务的实施，以及社会主义市场经济的逐步建立和完善，在经济领域打破了传统封闭式的小“块”，使人、财、物的流动进入更大的“块”，甚至向无“块”扩展。由此，牵动了社会治安在原先小“块”范围的相对确定性，向更大

“块”以及块块紧密关联的趋势转化。因此，现行管理体制中的“以块为主”的“块”，已经无法体现在经济和治安方面的独立意义，被毫不留情地打破了。只有建立以条为主的管理体制，强化公安机关统一的指挥、监督和管理的力度，才能使公安工作在更大“块”的范围或者无“块”的状态下得到适应。

强调以条为主的条块结合，有利于各级公安机关在执行国家法律、法规的同时，做到与执行地方性法规的一致，这也充分地反映了宪法中体现的法治原则。根据宪法规定：省、直辖市可以制定地方性法规，民族自治地方可以制定自治条例和单行条例。公安机关担负着治安行政管理和刑事司法两方面的任务，无疑地不仅要执行国家的法律、法规，而且也应当执行本省级行政区域内制定的地方性法规。因此，实行新的管理体制，一方面可以使各级公安机关在上级公安机关的统一管理下，保证全国公安工作在大局上的整体一致性；另一方面，各行政区域的党委和政府又可以根据自己区域的经济和治安状况的特点，灵活地对本行政区域内的公安工作实施领导和监督，以适应“块”内的特殊性。

应当特别强调，对公安机关的管理如果忽视“块”的特殊性，一律实行“条”的领导和管理，也是不适合我国现有国情的。各行政区域之间在经济和治安方面的差异，在短时期内是不可能彻底消除的，因而在对公安工作的管理上也就应当关注各自的不同特点，不能搞“一刀切”。

（二）能给基层公安机关提供良好的执法环境。

执法的严肃性和公正性，是法制建设的基本要求。公安机关要实现这一要求，就必须排除来自各方面对执法工作的干扰，创造一个良好的执法环境。特别是县、区一级的公安机关，它是承担执法任务的基本单位，要办理治安行政管理的全部具体工作以及各类刑事犯罪案件。调查表明，有些基层公安机关在执法工作中的不严不公及地方保护主义现象，许多都是在当地党委、政府的强行干预下发生的。

实行“统一管理”和“以条为主”的方式，基层公安机关在工作中，如果遇到同级党委、政府与上级公安机关的指令有矛盾时，就可以以来自上级公安机关的指令为主，去处理工作事务。这样，就在客观上减少了地方基层党委、政府对公安业务工作的不良干预。同时，从工作监督方面来看，“条块结合”又保证了地方各级党委、人大、政府对本行政区域内公安工作的监督权力，有利于各级公安机关实现公正执法。

（三）有利于完善和加强党对公安工作的领导。

公安工作必须在党的领导下进行，这是我们应当坚定不移地遵循的一项基本原则。在公安工作中如何体现党的领导，是公安机关在理论和实践都应当解决的重大问题，也是长期以来人们视为敏感的问题。过去，在－些地方的公安机关乃至党的机关中，有不少同志认为公安工作坚持党的领导，就必须使各级公安机关（包