农村宅基地使用权法律制度的困境与完善

农村宅基地使用权法律制度的困境与完善

农村宅基地使用权法律制度的困境与完善

[摘要]：随着我国城市化进程的加快，农民进城就业现象逐渐增多，农村宅基地闲置问题越来越突出。合理解决农村宅基地问题，不仅有利于打破城乡二元结构的现状，而且有利于农村社会稳定，促进和谐新农村建设。本文通过对农村宅基地使用权法律制度现状及存在问题的分析，提出一些改进宅基地法律制度的对策建议。

[关键词]：宅基地宅基地使用权法律制度

在积极推进城市化进程中，中国宅基地法制建设取得了明显的成绩，出台了一批宅基地管理的国家法规政策文件，制定了一些地方性专门法规规章文件，形成了一些行之有效的宅基地管理制度等，但也存在不少问题。建立在人口不流动的计划经济基础上的宅基地使用权制度已不适应我国社会主义市场经济发展要求，改进和完善宅基地法律制度已成为一种时代潮流，不可逆转。

一、我国农村宅基地使用权法律制度相关概念

1、宅基地的概念。在我国，宅基地属于集体建设用地的一种，对宅基地的定义，有广义与狭义之分：广义上，宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所有±地的住宅用地。狭义上，宅基地仅仅针对集体所有土地上的农村居民用于建造住房、辅助用房使用的土地，包括厨房、厕所、仓库、庭院等。笔者在本文中取狭义上的宅基地概念。

2、宅基地使用权的概念及性质。农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员在依法取得的集体所有的宅基地上建造自有房屋及

其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限处分的权利。不同于其他物权，农村宅基地使用权具有两个突出的特点：严格的身份性；福利性。农村宅基地使用权制度是我国一项特有的制度，不但具有鲜明的社会保障和社会福利性质，而且对于城市化进程，打破我国城乡二元结构的现状具有重要意义。

当前，因为土地问题而引发的矛盾已经成为农村社会矛盾的主要

内容，因宅基地法律制度缺失导致的在房屋拆迁中的土地纠纷和群体性事件在不在少数。由此引发的矛盾和社会冲突不断，对农村社会的稳定和谐构成极大的威胁。诸如农村村民宅基地与附着其上的房屋的物权矛盾，在农村集体土地上建造商品房，即小产权、乡产权问题，以及宅基地置换后房屋产权和社会保障问题等。土地问题日益成为农民维权抗争的焦点，宅基地问题也很突出，这都是建设和谐的社会主义新农村所必须要解决的问题。

二、农村宅基地使用权法律制度的现状及若干问题

1、缺少专门的宅基地法律法规。1986年《土地管理法》是一部综合管理土地的法律，涉及宅基地只有5条。1991年《土地管理法实施条例》，1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》、1994年《房地产管理法》、1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》与《土地权属争议处理暂行办法》等都与宅基地有一定关联。1998年《土地管理法》大修改，但未涉及到宅基地。

2、宅基地的流转缺乏明确的法律规定，严重滞后。根据法律规定，原则上禁止集体土地使用权进入市场用于非农业建设，转为建设用地使用权。但宅基地作为村民建设用地，其可直接用于非农业建设，对宅基地使用权的流转法律未作绝对禁止性规定，但在具体如何转让方面，《土地管理法》只是从行政管理角度批准或者不予批准宅基地使用权，仅是规范建房行为而非买卖行为。虽然《土地管理法》对宅基地使用权的流转问题作了一些规定，但是规定得不明确，其中隐含着限制宅基地使用权流转的规定。由于我国目前采取“地随房走”的交易原则和客观上宅基地使用权供给与需求的存在，法律不允许宅基地使用权的流转并不能阻止广大农民卖方的利益追求，农民宅基地使用权的私下流转越来越普遍，宅基地隐形市场己成一定规模并有迅速蔓延趋势。

3、部分涉及宅基地的法规之间有冲突。根据《担保法》规定，宅基地使用权不能抵押，但房屋可以抵押。当房屋与宅基地结合以后，如何确定房屋抵押后宅基地使用权是否随之抵押，《担保法》未作规定。实践中有观点认为抵押的仍然只是房屋，而不能当然将宅基地使用权纳入抵押物范围，但按照我国目前“房地一致”的原则，如果禁

止宅基地使用权抵押，则宅基地上房屋所有权抵押行为也应无效，这显然又与房屋所有权人自由处分原则相悖。

4、宅基地使用权主体问题。宅基地使用权的主体包括两种：本村村民、回乡落户人员。而将城镇居民排除在外，这一立法规定限制了宅基地使用权的流转主体，导致了宅基地使用权的主体缺位，不能充分发挥宅基地使用权的流通价值。

5、一户一宅原则在实行中侵犯了权利人的合法财产所有权。在我国农村村民通过受让、继承或受遗赠等方式，自然能够取得一处以上的宅基地，这与《土地管理法》“一户一宅”规定不相符，于是各地出现了侵犯权利人合法财产所有权的现象。以通过继承取得宅基地使用权的情况为例，可分为两种情形：第一种情形，继承人为该集体经济组织成员。根据原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条和第51条规定，“农村居民通过继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准，可在土地登记卡土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”这样一来，使农村居民本来已经取得的合法财产权利得不到根本保障。第二种情形，继承人为非集体经济组织成员。在实践中存在多种处理方式。有的地方直接将宅基地收回，责令继承人限期拆除房屋，严重侵犯了所有权人的财产权利；有的地方虽然允许当事人继承，但是宅基地使用权于房屋灭失后即收回，不允许房屋翻建，这种做法虽然在一定程度上承认了继承人对房屋享有所有权，却不承认所有权人在物权上的恒久性。

三、解决农村宅基地法律制度困境的对策及若干建议

1、逐步建立健全宅基地法律法规体系。可行的做法是先出台国土资源部《宅基地管理办法》，再出台国务院《宅基地管理条例》，待条件成熟，出台全国人大《宅基地管理法》。宅基地立法的指导思想为：一是本着珍惜土地、保护耕地、合理利用的原则来规范农村宅基地管理；二是本着充分赋予农民权利、保护农民权益的目的来完善农