寻求界线与规模双重控制的结合——四川省城市开发边界划定的探索

• 全市刚性管控区 4545平方公里
• 可建设的最大空间范围 2042平方公里
• 市域6587平方公里
• 2020年建设用地包络线 1364平方公里
• 2020年城市开发边界范围 • 2020年包络线内刚管区
1096平方公里
268平方公里
图 11 一定时期的边界范围
（4）定形态——确定一定时期的开发边界
改革开放 30 多年来，我国城镇化进程发展迅速，城镇化水平由 1978 年的 17.9% 增长到 2014 年的 54.77%，城镇化进程已进入一个新的阶段。然而，随着城市不断 蔓延，一方面为生态环境与农田保护带来了巨大压力，另一方面也导致了过于松散 的城市结构以及低效率空间利用，影响城市的健康发展。从生态保护和资源可持续 利用角度看，城市人口将继续集聚、经济增长与产业发展需要更多空间支持，过去 以资源消耗与环境污染为代价的城市增长模式已难以为继。在这样的背景下，新时 期亟须推动城市空间发展转型，实现增长模式由外延扩张向外延扩张与内涵发展相 结合的双向增长模式转变，由传统建设导向向建设需求与生态保护、社会发展兼顾 转变，由非理性增长向理性增长、由粗放增长向精明增长转变。
波特兰城市开发边界的划定主要包括四步工作： （1）人口与就业增长的预测 人口与就业增长预测是波特兰城市增长边界划定的第一步工作，预测的数据主 要来自美国人口调查局、国家政府机关、波特兰州立大学等权威机构，人口预测的 结果必须能够经得起推敲和考验。通过计算未来人口所需的住房与就业岗位，进而 测算所需的各类居住用地、商业用地、工业用地以及基础设施用地。
图 2 波特兰土地再开发利用潜力分布图 图 3 波特兰空置土地可开发利用图 （3）土地适宜性评价和城市空间拓展方向判断 通过土地适宜性评价，确定城市建设的适宜性分区。同时结合对城市空间发展
方向的判断和优化，确定了四种不同的空间发展方式（周边蔓延式、内部填充式、“走 廊+组团”式和综合优化式），并对不同的发展方式进行综合评估（包括不同发展方 式产生的土地消耗、对空气质量的影响、可能造成的交通拥堵、车辆驾驶里程、公 交线路距离等），以此确定最优方案。综合优化的原则包括：新增用地尽量沿交通线 路，并分布在商业中心周边，提高利用效率；尽量少的占用边界外水源保护区、森 林、优质农田等生态开敞空间；包含轨道交通、公交车、私家车等复合的交通系统； 城市发展方向与周边城市相协调，避免连绵发展；为区域内居民提供多样的居住环 境。
理的主体。厦门市则提出制定《城市开发边界管理实施细则》，将开发边界落地定界。
2、城市开发边界划定的几种做法
目前缺乏统一的城市开发边界划定技术方案，国内外主要城市的做法也不相同， 但归结起来主要有增长法、排除法和综合确定三种模式。
2.1 波特兰城市开发边界的划定
2.1.1 基本情况 波特兰城市开发边界的划定期限为有限期限，边界每 5 年一次评估调整，划定
2014 年 7 月城市开发边界试点启动会上，中国城市规划设计研究院提出“城市 开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空 间界线”；中国土地勘测规划院则认为“城市开发边界是区域资源和生态环境可承载 或城镇化进程基本完成时的最大城市规模所对应的城市空间边界”。2015 年 1 月城 市开发边界划定试点城市的首次交流会上，上海市提出城市开发边界是上海市域范 围内城市（镇）建成区扩展的极限范围，包括了已建区和远景年拟拓展的建设用地 范围，是规模锁定前提下集中建设区形态变化的边界和“天花板”。深圳市提出城市 开发边界包括永久不可开发的战略性保护区“刚性”底线和满足未来城市拓展需求预 留空间的“弹性动态”边界。
图 1 波特兰城市开发边界划定思路
（2）将人口规模转化为用地需求 根据规划预测的人口规模，确定用地需求。和国内城市满足新增人口建设用地 需求的普遍做法（通过外延式扩张、做大城市规模来满足用地需求）不同，波特兰 首先通过内部挖潜的方式确定能够承载的人口，然后再考虑通过外延的方式满足用 地需求。其中内部挖潜的方式包括评估区内空置和可利用土地以及土地再开发等能 够提供的承载空间。
寻求界线与规模双重控制的结合
——四川省城市开发边界划定的探索
何为
摘 要：针对目前城市开发边界的定义和如何划、如何管等模糊不清的问题，通过对已有做法的梳理和相关经 验借鉴，明晰了四川省城市开发边界的定义、内涵以及划定期限、划定范围等关键问题，同时，提出了四川省 城市开发边界划定的技术路线和采取“界线与规模”相结合的方式进行管控。 关键词：城市开发边界 界线 规模 四川省
城市开发边界的划定范围也没有统一，成都市是在中心城区内划定，厦门、杭 州是在城市规划区内划定，而北京、上海、深圳、武汉、南京则是在市域范围内划 定。
1.3 关于城市开发边界的管理
目前，对于如何发挥城市开发边界的管控作用，如何认识城市开发边界与城市 总体规划的关系，仍不明确。部分研究机构指出，城市开发边界应与“两规”同步编 制和审批，城市开发边界作为两个规划共同遵守的界线，应分别在各自规划中作为 强制性内容得到落实。南京市提出建议将开发边界立法，明确城市政府作为边界管
图 4 波特兰土地适宜性评价图
基础方案
方案A 方案B
推荐方案
方案C
图 5 不同的空间发展方式的综合评估
图 6 空间发展方式的优化
（4）把增长边界落实到空间 通过规模预测和合理确定城市空间拓展方向，将规模落实到空间，划定波特兰 地区的城市增长边界。
图 7 波特兰 2040 城市增长边界
2.2 厦门市城市开发边界的划定
域作为城市开发边界划定工作中严守的强制性控制底线。刚性管控区内可兼容必要 的水利、农林基础设施、区域性交通市政设施，但不应有除绿地以外的城乡建设用 地地类存在。
（3）定规模——核算一定时期的最大建设规模
一定规划时期的建设用地规模等于建设用地包络线扣除包络线内的刚性管控区 面积。以此，确定一定时期的建设用地量。
刚性管控区。
2.3.2 刚性管控区+城市规划建设需求的最大公约数——“排除法+增长法” 南京市城市开发边界的划定主要包括以下几个步骤： （1）确定建设用地包络线 综合考虑各部门规划需求，按照集中、连续、闭合的原则，划定建设需求的最
大公约数——建设用地包络线，即满足一定规划期限的建设用地需求的最大量。 （2）定底线——划定刚性管控区 为保护城市生态、农业生产、城市景观结构体系，划定的禁止建设区域。 该区
2.2.1 基本情况 厦门市城市开发边界划定确立的划定期限是永久期限，即未来城市建设用地增
长不能突破这一空间界线。城市开发边界划定的范围为整个市域，由于厦门市城市 化发展水平整体较高，因此建设用地未区分城乡。 2.2.2 生态优先下划定城市开发边界——排除法
厦门市城市开发边界的划定主要基于以下几步： （1）以“两规合一”为基础，实现空间统筹管理 厦门市划定城市开发边界的前提，即是以“两规合一”为基础。“两规合一”的核 心环节就是要“消除矛盾”，划定建设用地规模控制线，通过市区联动，处理两规中 的差异图斑。厦门市城市空间布局规划中，建设用地面积为 780km2，而土地利用总 体规划中 2020 年建设用地为 585km2。进一步在空间中对比分析，发现“两规”差异 图斑约 12 万块合计 306 平方公里，这导致约 55 平方公里的建设用地指标不能直接 使用。对于厦门这个面积本就不大的城市来说，“两规”的差异使建设用地指标大大 的浪费。为了解决“两规”中的差异，厦门市对所有的差异图斑进行了分析并总结出 导致差异的原因，再通过多部门协商解决这些差异。在顺利实施了“两规合一”的基 础上，厦门再通过生态空间和城市空间的反复校核，形成统一管控边界，明确建设 与保护空间。 （2）从城市发展战略层面架构空间格局 “美丽厦门”战略规划提出了全市发展纲领性的指导思想、战略目标和空间战略， 明确“山、海、城”相融的多组团空间格局，确定了城市开发的基本框架。全市形成“一 岛一带多中心”的空间结构，构筑“山、海、城”相融的空间格局。 在总体空间结构的指导下，“美丽厦门”战略规划提出的生态空间发展格局包括： ①保育 10 大山海通廊：通过山海通廊贯通山、海，并形成城市发展的空间隔离，避 免粘连发展；②划定生态保护区：建立严格的基本生态控制线，保障北部山体“绿色 屏障”；③沿海湾构建 237 公里的海岸生态岸线。 （3）从生态优先层面划定生态红线 基于美丽厦门战略规划及生态导向的用地适Leabharlann Baidu性评价理念，采用林地、基本农
2011 年 3 月，国家十二五规划纲要首次明确提出要“合理确定城市开发边界， 规范新城新区建设”。2013 年 12 月，中央城镇化工作会议提出“尽快把每个城市特 别是特大城市开发边界划定”。2014 年 3 月，《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》 则再次提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规 划，要合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间”。2014 年 7 月，住 房和城乡建设部城乡规划司和国土资源部规划司联合召开了划定城市开发边界试点 城市启动会，在全国范围内首批确定了 14 个城市开展城市开发边界划定试点。
通过对城市空间形态的研究，将规模裸地定界划定城市开发边界。
图 12 南京市刚性管控区范围 图 13 城市开发边界划定
源于对开发边界的理解不相同，导致不同地区划出的开发边界范围差异很大，给规 划管理带来不便。为进一步规范省内城市的开发边界划定工作，四川省住房和城乡 建设厅组织开展了城市开发边界划定的相应探索，形成了四川省城市开发边界划定 的导则和思路。
1、对城市开发边界认识存在的一些问题
1.1 关于城市开发边界的定义
四川省住房与城乡建设厅督促省内各个城市在进行新一轮总体规划修编时，要 对城市开发边界进行研究，并把这部分内容写入总规中。已审查总规的城市，要重 新进行审视，同样要增加开发边界的相关内容。截至 2014 年底，四川省已有 40 多 个城市划定了开发边界。但由于目前全国的城市开发边界划定工作仍处于探索和试 验阶段，尚未形成统一的规范和准则，各个城市在划定时遇到了许多问题。同时，
可见目前不同的研究机构和城市开发边界划定试点城市对城市开发边界的理解 并不相同，而住建部也缺乏对城市开发边界的统一定义。
1.2 关于城市开发边界的划定期限、范围
目前，对于开发边界的期限还存在较大争议，住建部和国土部下发的文件并未 明确，各试点城市的做法也各不相同。从目前的进展情况来看，深圳、武汉、贵阳 和南京是将城市开发边界划定的期限设定到 2020 年，成都将划定期限设定为 2030 年，杭州将划定期限设定为 2040 年，与下一轮总体规划时间想协调，而上海、北京、 厦门则将城市开发边界划定期限设定为永久、无期限。
的范围包括 24 个市和三个县的城市部分，合计 7954km2，部分地区已经超过波特兰 都市区的行政辖区。
波特兰大都市区的城市增长边界在 1979 年制定到现在 30 多年的时间里，扩展 了 122.3km2，增长了 13%，而人口增长了约 60%，表明当初的用地预测比较符合实 际。城市增长边界促使就业及居住更多地向已城市化地区填充式紧凑发展，节约了 土地，保护了农田和生态环境。 2.1.2 依据空间拓展需求划定——增长法
经过划定，全市生态控制线 981 平方公里，城市开发边界 640 平方公里。
2.3 南京市城市开发边界的划定
2.3.1 基本情况 南京市城市开发边界的划定范围为南京市域，总面积 6587km2。划定期限至 2020
年，展望至 2030 年。因为有规划期限，因此，南京市的城市开发边界不是固定的一 条线，而是随时间变化动态调整的界限，但是城市开发边界不能突破生态底线，即
田、水系、自然保护区、生态缓冲区等因子，通过空间叠加分析，得到生态红线分
布图，作为刚性空间严格控制城市建设。
（4）先底后图——根据初步划定的生态红线得到厦门城市开发边界 基于“先底后图”的发展理念，划入生态红线的区域原则上禁止城市开发建设， 属于非建设用地范围，生态红线以外的区域作为建设用地远景建设控制的总量。