12.付征南：美军战略管理体制改革的启示

付征南：美军战略管理体制改革的启示

《参考消息》12月7日报道 作为美军领导指挥体制的重要组成部分，战略管理体制的主要职能是“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设，主要包括战略规划机制、人力资源管理机制、国防预算机制和装备采办机制等，具体负责制定国防政策、国防预算、兵力规划，以及部队的行政管理、战备训练和装备采办等。其核心是如何通过科学、合理、有效的管理方法，使人、财、物等资源的配置和使用达到最优化水平，其精髓是以最小化的投入达到最大化的效果，是决定军队战斗力生成和释放效果的重要制度保障。美军经过上世纪60年代和本世纪初的两次改革，逐步形成了以“PPBE”（规划、计划、预算与执行）制度为核心的一整套自上而下、成熟规范的战略管理体制，深入剖析其运行机理与有益经验具有重要的启示意义。

“文官治军”引入企业经验

体制创新源于理论创新。重视体制改革的理论来源和实践论证，是美军战略管理体制改革的一大特色，其实质是依托“政治旋转门”式的“文官治军”和“文职人员”制度，通过人事更替将现代企业和社会管理的新理念、新方法及新手段“无缝”融入军队领导管理实践。

根据美军的“文官治军”制度，国防部长和军种部长等高级管理层均由文职官员出任。这些文职官员都是来自美国企业、法律或学术等相关领域的专家，具有从政、从商、从研、从教和从军的多元化背景经历和复合型知识结构，能够在政府部门、企业公司、军方机构与学界智库之间实现自由流动，可以确保美军战略管理体制的科学化和专业化。此外，根据“文职人员”制度，美军还利用优厚的福利待遇，充分吸纳社会精英人才辅助文职官员管理国防部的日常工作。这不仅使军队人员不再纠缠于繁杂的行政工作，把注意力聚焦于作战领域，进而有效释放军队的战斗力，而且也使整个国防系统的管理具有雄厚的智力支持，从而使战略管理的决策水平和运行效率不断提高。

这种“政治旋转门”式的制度有效打破了各领域、各部门和各行业之间的界限，确保了现代企业管理与运行模式能够融入军队的战略实践，使国防管理理念能够随着时代和社会发展不断得到更新完善，从而有效解决国防军队建设所面临的诸多矛盾与问题，确保战略管理体制改革的前瞻性、稳定性与可操作性。

例如，1962年，麦克纳马拉出任国防部长后，就根据20年代美国管理学家弗雷德里克·泰勒提出的“科学管理理论”，结合自己在福特公司的实践经验，在军队引入了“集中

指导与分散实施相结合”的费用-效果分析机制，推行了“PPBS”（规划、计划、预算制度）改革，从而废除了军种分立、条块分割的“基数预算”制度。

9·11事件后，为应对全球战略环境的新发展，加紧推进军队建设转型，特别要在规划、计划、预算的编制重点突出“基于能力”的新理念，满足联合作战需求，唐纳德·拉姆斯菲尔德担任国防部长后，依据上世纪80年代美国管理学家汤姆·彼得斯提出的“下放权力”理论，于2003年5月22日发布了“管理倡议决定913号”文件，提出采用新的“PPBE”制度来取代传统的PPBS制度，将现代管理理论全面融入国防部战略形势判断、战略目标建立、规划计划制定、军事能力评估、军事资源配置等具体管理工作。

“PPBS”改革影响最为深远

国防管理的核心是合理配置军事资源，其关键就在于以提高资源使用效率为基本目标，形成以战略需求牵引资源分配，集计划、预算、执行于一体的现代国防管理体系。在这方面，美军1962年的PPBS改革影响最深，也最具代表性。

此前，美军长期实行“军种主导、分散决策”的“基数预算”制度，主要以军种为单位采用切块的办法来分配预算资金，即国防部每年将军费按一定比例分摊给三军，具体的开支计划与研制项目由三军自行审定。因此各军种的预算自主权极大，相互之间常常为争夺有限的预算项目而产生严重的内耗，特别是海、空军1949年的“海军上将造反”事件，引发了最为激烈的一场军种恶斗。此外，“基数预算”制度条块分割、零敲碎打的经费分配方法，导致军费预算制度与国防建设的总体目标相脱节，使国防建设受到军种利益的严重制约，重复建设和经费浪费情况严重，无法满足国家战略的整体需求。

另一方面，为了解决军队中的各种问题和矛盾，美国在1947年通过《国家安全法》、1949年通过《国家安全法修正案》，剥夺了三大军种部的内阁部地位，实现了三军政令统一。1958年通过的《国防部改组法》，建立了清晰明确的作战指挥链，实现了军政、军令分离，进而剥夺了军种部的指挥权。这些改革为美国战略管理体制改革铺平了道路。与此同时，自20世纪20年代以来，以福特汽车公司为代表的美国企业已建立起了一套科学、成熟的“标准化”管理模式，为军队改革积累了丰富的实践经验。

在这样的背景下，麦克纳马拉上台后，开始全面推行PPBS改革，构建了一个由“规划”、“计划”和“预算”三大阶段组成的“标准化”、“系统化”和“动态化”管理流程，将长远规划制定、具体实施计划和军费预算编制三部分工

作融为一体，通过效费比分析对各环节的决策方案进行通盘考量和论证，使美国军事战略、军费预算、部队需求和武器研制生产之间建立了有机联系，从而在制度设计上充分体现了效率原则，保持了国防建设资源投入的科学性和连续性。

尽管后来拉姆斯菲尔德推行了PPBE改革，但却基本沿用PPBS以规划计划确定资源投向投量、由战略需求到作战需求、再到能力需求、最后到资源需求的需求生成模式。一是以规划计划确定资源的投向投量。主要路径是：总统每四年向国会提交一份《国家安全战略报告》；据此，国防部长每四年向国会提交《国防战略报告》和《四年防务审查报告》；参联会主席根据以上三个报告，每两年向国会提交一份《国家军事战略报告》；联合参谋部按照军事战略要求，牵头制定《战略规划指南》、《联合规划文件》；国防部长办公厅牵头制定《联合项目指南》，为各军种制订规划计划提供宏观指导。这几份报告形成了一定阶段内由战略需求到资源需求的生成链。

二是以项目-预算对资源使用进行精确控制，将宏观的资源需求落实为具体的建设项目，其主要做法打破过去“军种分立、切块分配”的“粗放型”管理模式，向“三军一体、按类分配”的“集约型”管理模式过渡。其具体运行流程包括：先由各军种根据《联合项目指南》提出的项目需求，提交本军种的《项目目标备忘录》和《上报概算》，再由国防部对其进行审核平衡，生成《项目决策备忘录》和《项目预算决定》，最终确定各军种的项目和预算方案。

从“基于威胁”到“基于能力”

从发展脉络来看，作为领导指挥体制改革的重要环节，美军战略管理体制也存在边际效应递减规律，经历了一个由权力绝对分散向绝对集中，再由绝对集中向相对集中方向转变的过程。这既是出于维护“文官领军”的客观需要，也是顺应战略形势发展，特别是战争形态演变的必然结果。9·11事件后，美军废除PPBS转而推行PPBE改革的做法，就非常具有代表性。

从本质上看，PPBS是一种典型的“基于威胁”的军力发展模式，管理权过于集中，未能把军事能力需求有效融入国防规划、计划与预算的编制过程，特别是武器装备系统的研制、采购的决定权、预算编制权等过度集中于国防部长办公厅，从而抑制了各军种在预算编制过程中的积极性和创造性，导致顶层设计与执行环节的结合密度不够，国防建设中“建”与“用”出现严重脱节。9·11事件后，美军军事任务重心由冷战时期应对苏联的单一威胁转向应对新兴大国挑战和恐怖主义等混合威胁，其军事

力量运用日趋“常态化”“精确化”和“复合化”，因此也就要求美军必须进一步下放权力，特别要在规划、计划、预算的编制重点突出“基于能力”的新理念，以评估审查对资源使用进行纠偏止损，进而充分调动下级部门的积极性和主动性。

为此，美军2003年推行的PPBE制度确立了“基于能力”的发展理念。一是形成了由《国家安全战略报告》《国家军事战略报告》《战略规划指南》《联合规划文件》和《联合项目指南》五份前后呼应、环环相扣的战略文件构成的战略规划机制，更加注重规划、计划与军事能力需求的有机结合。其实质是以未来威胁形态为牵引，确定作战能力需求，进而为下一步的计划阶段确定国防政策和战略指导方针。

二是简化了计划与预算编制工作流程，提高了军费配置效率，将计划和预算阶段工作压缩在一起同时进行，各军种同时提交《计划目标备忘录》和《上报概算》，国防部有关部门对《计划目标备忘录》和《上报概算》的评审也大致同时进行，预算阶段的成果是《计划概算决定》，最后要根据计划阶段的成果《计划决策备忘录》进行调整，进而缩短了计划和预算编制周期，大大提高了军费配置效率。

三是压缩了预算编制周期，促进了预算决策的灵活性与时效性，实行“两年一滚动”的编制制度，仅在预算年（偶数年）才制定新的计划和预算，而在非预算年不需要重新制订计划和预算，进而为国防部对每年预算的执行情况进行评审提供了更加充裕的时间。

四是增加了执行阶段环节，加强了对规划和计划阶段成果的评估和审查，由主计长和计划分析与鉴定局局长负责向国防部高层领导汇报前一财年的资金使用效益，通过绩效度量分析计划和预算执行的情况，评估产出效益，最终确定资源是否得到合理配置，进而为美军战略管理体制增加了自动纠错和自我完善的动态机制。

决策监督执行“分权制衡”

决策权、监督权和执行权的有效集中与适当分离，是战略管理体制改革的重点和难点。美军以PPBS（PPBE）为核心的领导管理体制充分体现了“分权制衡”的核心理念，有效实现了国防部（决策权）、军方（执行权）和国会（监督权）之间的权力平衡，是一种比较科学、合理的制度。在此制度下，美国总统和国防部长在战略管理方面拥有最高“决策权”；国会拥有“审批权”和“监督权”（参院负责高层人事审批、众院负责预算审批，两院负责对重大政策实施监督）；军方拥有“执行权”，且权力一分为二，军种部负责军队的行政管理、武器研发和教育训练等日常性工作，

联合作战司令部具体负责所辖部队的作战指挥。这种体制实现了三大权力之间的平衡，使总统或国防部长、国会和军方在军事事务上都不具有绝对权力，只有相对权力，其权力受其他部门、其他官员的制衡和限制，进而避免了滥用职权和超越权限现象的发生，有利于军事决策、监督和执行的科学化、合理化和稳定化。

从外部监督机制看，美国国会是军队建设最大的监督部门，内部设有军事委员会。军队领导指挥及其运行机制改革方案的出台都要在国会进行充分的调查、听证和辩论，并在方案执行过程中进行监督和审查，有效防止了贪污、浪费现象的发生。

国防部长办公厅设有基本评估主任、作战试验与评估主任、项目分析与评估主任等，负责从不同角度监督和评估国防部政策执行情况。参联会联合参谋部下设的部队结构、资源与评估部，各联合司令部下设的战略规划与政策部，都负有监督和评估美军体制机制的职能。一旦出现问题，监督部门会及时发现并采取措施，从而确保战略资源配置始终在法制轨道上运行，确保体制改革从方案设计到执行落实再到反馈评估的全过程都受到严格的监督。

此外，媒体是重要的监督部门，以其特有的方式引导民意，对国会和政府施加压力，继而对军队战略管理体制改革产生影响。（作者：军事科学院外军部美大室助理研究员 付征南）