如何提高城市低效闲置建设用地节约利用水平

如何提高城市低效闲置建设用地节约利用水平

————以广东省为例

广东人多地少，保护资源与保障发展用地需求之间的矛盾由来已久，并日趋紧张。在建设节约集约用地示范试点省工作中，“充分挖潜，盘活现有建设用地”无疑是提高用地整体效益，缓解建设用地需求压力，保障广东经济又好又快发展的最直接、最快捷的途径，同时，也是科学盘整用地空间和布局、促使广东产业结构不断优化升级的关键措施。

一、广东低效建设用地概况

严格意义上讲，低效建设用地是指土地用途、投资强度、容积率、建筑密度、土地产出率和人均用地等指标未达到国家和地方规定的标准要求，仍有调整利用空间的建设用地。按其利用形态可分为城镇存量建设用地和在用低效建设用地。

根据近几年相继开展的土地利用现状变更调查、四清查、闲置地专项清理、低效建设用地清查工作结果，2007年全省在用低效建设用地199.8万亩，占建设用地总量的7.5%，占低效建设用地总量的70%；城镇存量建设用地86.69万亩，占建设用地总量的3.25％，占低效建设用地总量的30%。从区域分布来看，低效建设用地土地主要集中在珠三角地区和粤西地区。

二、关于低效建设用地挖潜建议

土地，是经济建设最基本的资源，也是社会进步的重要载体，建设用地的效益发挥如何很大程度上取决于发展理念、管理理念和管理水平。开展低效建设用地潜力分析的意义不仅是最大限度地提高现有建设用地的产出，提高为全省国民经济和社会发展目标提供支撑和服务的能力，更重要的是把脉建设用地使用的模式、方法，在挖潜的同时，为完善土地管理调控政策，以及为今后科学、合理、高效开发利用新增建设用地提供借鉴，以保障经济社会的健康、和谐、持续发展。

1、明确原则，整合标准，开展建设用地调查评价

借鉴开发区清理整顿经验，依据国家土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划，整合现有各行业用地标准，从管理层面上对现有建设用地批、供、管情况进行调查、评价，并在此基础上，实施定标控制战略，通过督促项目用地单位根据行业用地控制标准限期整改，以最大限度地拓展建设用地使用空间。同时，结合社会经济发展状况、城市化发展水平和人口发展状况，从使用层面上对进一步挖掘建设用地潜力的方向和方式进行探索、研究，因地制宜制定低效建设用地改造计划。

2、创新管理手段，完善管理机制，发挥土地循环经济效应

根据建设用地调查评价结果，分区域测算所有土地的扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力，在此基础上，研究建立以宗地为单位的建设用地集约利用动态评价体系和动态评价信息系统。并以此为指导，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，引导产业布局调整和产业转移，推行企业退出机制，促进土地的循环利用。

动态评价信息系统同时也可作为加强监管力度的重要工具。通过对已供应土地的开工建设进度、投资建设比例等跟踪检查，及时发现、及时处理闲置土地，以及依法或按合同收回未按进度完成投资的土地。以有效杜绝新的闲置土地，提高土地有效利用率。

动态评价信息系统还可为严控土地供应总量提供标准依据。存量土地未充分利用之前不新征、新占用地；根据项目的性质、规模、项目投资量的大小、项目的土地产出率等各项指标确定项目用地规模。

3、实施土地资产化管理，倡导土地资产经营

坚持以产出定面积的原则，严格按照行业建设用地定额标准核定用地量，强化土地投入产出指标控制。量化土地资产价值，用市场机制盘活存量土地。综合考虑绝对地租、级差地租、开发成本和市场需求，进行土地资源的成本核算，依据限量供应原则，根据区位、用途、项目类型确定最低保护价。严格按国家规定，以采取招标、拍卖、挂牌方式完成工业用地供应，出让价格不得低于《全国工业用地出让最低价标准》规定的标准。在实现建设用地资产价值的同时，消除土地闲置的成本诱因。

4、科学打造企业发展平台，实施协调发展战略

归根结底，低效建设用地挖潜要通过是企业的参与来实现。市场经济条件下，企业追求的是最大的经济效益。因此，打造良好的企业发展平台至关重要，特别是对于经济、区位均不占优势的地区。包括优化投资环境，优化服务观念，强化产业聚集拉力。广东建设用地潜力巨大，但实现资源与资金的有机结合、用地者与管地者间的协调配合；企业与企业间的互惠互利，是将潜力变为现实的重要前提。

5、加强立法建设和宣传教育，完善法律监督机制

准确地说，实施低效建设用地挖潜是节约集约用地示范省建设的核心环节，但杜绝新增低效建设用地，实现土地的持续集约利用才是示范省建设的最终目标。因此，因地制宜制定保障土地集约利用的法律法规，完善土地利用法律体系，并加强土地法律法规的宣传教育工作，以法律手段推进土地资源管理方式和利用方式的根本改变，规范和约束土地利用行为，既是对行政手段和经济手段的有益补偿，也是行政、经济以及其它手段的正确行使的根本保证。而建立集中统一、相对独立的执法监察体系，推行行政执法责任制和行政过错追究制，也是从根本上遏制执法违法现象，消除低效建设用地产生的潜在诱因的重要手段。